우유소비와 관련한 선진국의 경험과 시사점 영남대학교 조 석 진 교수 1. 미국의 경험 미국은 1980년대 초 심각한 원유수급불균형을 경험하면서 이를 극복하기 위해 수급 양면에서의 정책방안을 수립해 왔다. 우선 공급 측면에서는 생산을 억제하기 위해 1983년 낙농전환계획(Dairy Diversion Program) 및 1986년의 낙농폐업계획(Dairy Termination Program)을 실시하였다.1) 이 같은 공급 측면에서의 생산억제와 함께 수요 측면에서는 낙농생산안정을 위한 낙농법(Dairy Production Stabilization Act of 1983: Dairy Act)을 제정하였다. 이 법을 근거로 우유소비확대를 위한 유제품의 소비홍보, 연구, 영양교육 등을 가능하게 하였다. 또한 이를 뒷받침하기 위해 1984년 3월에 낙농명령(Dairy Promotion and Research Order: Dairy Order)이 발동되었고, 생산자들은 1984년 5월부터 원유 100파운드 당 15센트의 낙농자조금(checkoff)을 의무적으로 납부토록 하였다. 이울러 이같이 거출된 자조금의 효율적인 운영을 위해 생산자에 의한 Dairy Board(National Dairy Promotion and Research Board)가 구성되었다. 그 후 1990년에 Fluid Milk Act(Fluid Milk Promotion Act of 1990)가 제정됨에 따라 우유소비홍보를 위한 법적 근거가 마련되었다. 아울러 이 법에 의해 1993년 12월에 우유소비홍보를 위한 Fluid Milk Order가 발동되었고, 이어서 Fluid Milk Board가 형성되어 Fluid Milk Order의 운영을 담당하게 되었다. 또한 Fluid Milk Act는 Fluid Milk Board로 하여금 모든 상업용으로 생산되는 음용유에 대해 100파운드 당 20센트의 과징금을 부과할 수 있도록 함으로써 소비홍보를 지원하도록 하였다.2) 따라서 이는 전술한 생산자 주도의 자조금과 별도로 가공단계에서 유가공업체에 의해 거출되는 우유소비홍보를 위한 재원이라 할 수 있다. 즉 미국은 법적 조치를 통해 우유소비침체에 대응하기 위한 생산자와 유업체의 재원확보를 위한 근거를 마련한 셈이다. 1.1 미국의 우유소비변화 추이 다음의 <그림 1>은 23년간(1980~04)에 걸친 미국의 음용유 소비현황을 나타낸 것이다. 여기서 알 수 있듯이 미국의 연간 1인당 음용유소비량은 연평균 0.92%씩 감소해 2004년 현재 22.3갤런(86.9kg)을 나타내고 있다. 그런 가운데 유아(6~8세) 및 10대들의 음용유소비가 2000년을 전후해서 심한 변동을 보이고 있다. 즉 1997년 이후 2000년까지 10대들의 음용유소비가 급감한 후 다시 급상승하는 변화를 나타내고 있다. 반면에 유아들의 우유소비는 1999년에서 2001년까지 급상승한 후 2002년에 다시 하락한 후 회복세를 나타내고 있다. 이처럼 2000년 이후 10대들의 소비증가가 두드러지고 있는 것은 최근의 소비홍보 및 학교우유급식의 개선에 따른 결과이다. 이하 이 같은 전체적인 우유소비가 감소하는 가운데 미국이 어떻게 소비홍보 및 학교우유급식 방법의 개선을 통해 문제를 해결하고 있는지를 검토하기로 한다. 1.2 생산자에 의한 우유소비홍보 전술한 바와 같이 생산자에 의한 우유소비홍보를 위한 낙농홍보 및 연구위원회(National Dairy Promotion and Research Board: DB)의 주된 역할은 국내외의 유제품시장에서 미국산 유제품의 소비확대를 위한 홍보 및 연구업무를 관장하는 것이다. 이를 위해 DB는 전술한 Dairy Order(Dairy Promotion and Research Order)의 수행을 책임지며, 소비홍보를 위한 계획수립 및 예산승인을 담당한다. 농무장관은 Dairy Order를 수행할 36명의 생산자대표를 임명한다. 생산자대표의 임명은 전국 생산자단체에 의해 지명된 후보가운데서 이루어진다. 한편 1994년 3월 DB는 Dairy Management, Inc(DMI)의 설립을 인준하였다. 아울러 우유소비홍보를 위한 연합조직인 전국 낙농산업연합회(United Dairy Industry Association: UDIA)와 함께 DMI를 운영하기로 하였다. 2003년 DMI의 총회에서 전국의 낙농지도자들은 유제품 소비확대를 위한 5개 분야의 전략적 사업을 승인하였으며, 그 내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 유통채널(Marketing Channel)확대를 위한 전략사업이다. 이는 소매단계의 식품체인, 전국 음식점체인 및 식품생산업자와의 협조체계강화를 통해 유제품의 판매를 확대하기 위한 사업이다. 둘째, 어린이영양(Childhood Nutrition)을 위한 전략사업이다. 이는 어린이들에게 다양한 맛의 우유를 공급함과 아울러 학교급식에 제공되는 우유용기의 개선을 통해 개폐를 자유롭게 함과 아울러 우유자동판매기설치를 목적으로 하는 사업이다. 셋째, 신제품 및 신기술개발을 위한 혁신사업전략이다. 이는 유통과정에서 유제품의 유효기간(shelf life) 연장 또는 치즈, 훼이, 분유 등의 생산을 위한 신기술개발을 위한 전략사업이다. 넷째, 유제품에 대한 이미지개선을 위한 전략사업이다. 즉 소비자의 유제품 및 낙농산업에 대한 이미지 및 신뢰성을 제고하기 위한 사업이다. 다섯째, 수출확대를 위한 전략사업이다. 라틴아메리카. 환태평양지역, 멕시코 및 기타 세계시장에서 미국산 유제품의 소비확대를 실현하기 위한 사업이다. 그 외 낙농지도자들은 초등학교 및 중등학교에 있어서의 학교우유급식에 대한 재검토와 ‘3-A-Day’ 운동과의 연계를 통해 영양교육을 강화하는 등의 사업계획을 승인하였다. 아울러 이 같은 전략사업의 특징은 TV를 통한 광고에 대한 의존도를 줄이는 대신 급식서비스의 개선, 소매단계에 대한 판매활동 강화, 어린이고객 및 학교급식에 대한 관심, 낙농산업 및 유제품에 대한 소비자의 이미지개선 등에 초점을 맞추고 있다. 한편 2003년에 DB와 UDIA Board는 4회에 걸친 연석회의를 통해 다음과 같은 세 가지 활동방향을 설정하였다. 1.2.1 3-A-Day 캠페인 2003년 3월에 시작된 이 캠페인의 목적은 손쉽게 유제품을 선택하는 방안을 제시함과 아울러 칼슘의 주공급원이 유제품이란 점을 강조함으로써 소비확대를 실현하는 것이다. 이 캠페인은 DMI가 주도하는 낙농산업의 전체적인 합동작전이라 할 수 있다. 이 3-A-Day 캠페인의 핵심은 하루에 필요로 하는 칼슘의 20% 이상을 함유하고 있는 우유, 치즈 및 요구르트 제품의 겉포장에 새겨져 있는 로고에 있다고 할 수 있다. 그 외 3-A-Day 캠페인은 소비자 및 건강 관련 메디아를 겨냥하여 인쇄물을 통한 홍보활동을 병행하고 있다. 즉 잡지, e-newsletter, 기사형식의 광고 및 전국을 상대로 하는 신문인 People, USA Today 등에 완전 컬러광고를 게재하였다. 그 결과 이 같은 광고에 접한 소비자가 2천 6백만 명에 달한다. 또한 소매단계에서는 월마트가 낙농주간(Dairy Week)를 설정하여 이벤트행사를 벌이는 것 외에 월마트 내의 TV 를 통해 30초짜리 광고를 내보낸다. 3-A-Day 캠페인의 중요한 점은 건강관련 전문단체에까지 활동영역을 넓힌다는 점이다. 그 결과 ‘미국가정의협회(American Academy of Family Physicians), 미국소아과협회(American Academy of Pediatrics), 미국다이어트연합회(American Dietetic Association) 및 전국의료연합회(National Medical Association)가 이 캠페인에 동참하였다. 이 같은 다양한 건강 관련 단체들의 동참으로 인해 DMI는 소비자들에게 칼슘문제와 관련하여 보다 명확하고 실용적인 메시지를 전달할 수 있게 되었다. 또한 3-A-Day 캠페인은 단지 미국 내에 국한하지 않고 캐나다, 호주, 일본 등 해외에 까지 우유소비를 위한 홍보수단으로 활용되고 있음을 유의할 필요가 있다. 1.2.2 치즈캠페인 DMI의 치즈캠페인은 치즈를 직접 소비하는 치즈 ‘Cravers’와 치즈를 식소재로 활용하는 치즈 ‘Enhancers’의 두 가지 측면에서 전개되었다. 이 같은 DMI의 치즈캠페인 광고는 광고의 참신성이 뛰어나 여러 개의 광고상을 수상하기도 하였다. TV를 이용한 치즈광고는 치즈애호가들을 겨냥하여 아침 황금시간대, 밤의 토크쇼 시간 및 케이블 TV를 통해서도 방송되었다. 그 외에 인쇄물을 통한 광고는 스포츠 전문지인 ‘NFL Football Preview’ 및 ‘People Magazine’등에 게재되었다. 그뿐 아니라 DMI의 치즈 캠페인은 Kroger, Wal-Mart, Safeway 및 Alberstons와 같이 미국 내 식품소매업의 60% 이상을 점유하는 소매업자와의 공동마케팅에도 참여하였다. 이 같은 캠페인의 효과에 대한 검토결과 이들 소매업자와의 공동마케팅전략이 판매고증대에 기여했다는 평가를 얻었다. 2003년 9월 DMI는 미국치즈의 선전을 위해 전국의 유명 주방장 6명으로 구성된 ‘치즈자문위원회(Cheese Advisory Panel: CAP)’를 구성하였다. 아울러 이들로 하여금 치즈를 소재로 하는 다양하고 혁신적인 메뉴를 개발토록 하여 전국의 식당메뉴에 등장시켰다. 그 외에도 피자헛(Pizza Hut) 및 Wendy’s를 포함한 전국의 유명 레스토랑 체인과 공동으로 치즈소비확대 캠페인을 전개하였다. 1.2.3 정보전달 DMI는 소비자 및 건강 관련 전문가들에게 건전한 영양과학에 입각한 교육과 정보를 전달하는데 주력하였다. 낙농가에게는 자신들이 납부한 자조금이 어떻게 사용되고 있는지를 알리기 위해 출판물 및 낙농 관련 행사 및 대중매체를 활용하였다. 또 다른 활동으로는 유제품에 대한 소비자의 인식에 영향을 줄 수 있는 중요한 이슈들에 대해 이를 모니터링 하는 업무이다. 이를 위해 DMI는 전국 또는 지역의 우유소비홍보를 담당하는 단체들과 공조하였다. 그 외 DMI는 2003년 10월 ‘유제품과 함께 건강한 체중유지를 위한 캠페인(Healthy Weight With Dairy Campaign)’을 전개하였다. 이 캠페인의 목적은 일반대중 및 전문가집단에게 점차 확실해 지고 있는 유제품소비와 체중감소의 상관관계를 널리 알리는 것이었다. 1.2.4 유제품수출 DMI의 수출개선 프로그램은 유제품수출위원회(USDEC)에 의해 수행되었다. 이를 위해 USDEC는 기본적으로 DMI, 미농무성(USDA)의 외국농업부(Foreign Agricultural Service: FAS)로부터의 자금지원을 받는 것 외에 낙농조합, 유가공업자, 수출업자 및 공급업자로부터의 회비를 징수한다. USDEC는 멕시코, 동경, 서울, 홍콩, 샹하이 방콕, 타이페이, 런던 및 상파울로 등 세계 10개국에 해외지사를 소유하고 있다. 2003년의 유제품 총 수출은 10억 7천만 달러로 전년 대비 4%가 증가하였으며, 4년 연속 10억 달러를 넘어섰다. 그 외에 USDEC의 활동으로 특기할만한 것은 2003년 한국에서 ‘미국산 크림치즈를 이용한 제빵경연대회(U.S. Cream Cheese Bakery Contest)’로, 한국 내 전국 주방장들로부터 많은 관심을 불러 일으켰으며, 마침내는 크림치즈를 이용한 요리책을 출판하는 데까지 이르렀다.3) 또한 USDEC는 유제품 수출업체에게 해외시장에 대한 최신 정보 및 수출과 관련한 다양한 정보를 제공한다. 1.2.5 연구 DMI의 영양관련 마케팅을 담당하는 낙농위원회(National Dairy Council: NDC)는 1915년 이래 유제품과 관련한 영양학적 연구, 교육 및 정보전달을 담당해 왔다. 이와 관련하여 NDC는 대중매체, 의사, 다이어트전문가, 간호사, 교육자, 소비자 및 그 외에 다양한 건강 관련 종사자들에게 과학적으로 건전한 영양과 관련된 정보를 시의 적절하게 전달한다. 또한 DMI는 음식서비스 관련 전문가 및 유가공업자와 밀접한 관계를 유지하면서 학교급식에 개선된 유제품을 제공하는 등의 업무를 지속해 왔다. 이 같은 노력 끝에 마침내 2002년에 1년간 지속된 ‘학교우유급식실험’결과를 낳았다. 전국의 330개교, 연인원 3십만 명이 참가한 이 사업의 결과에 따라 현재는 개폐가 자유로운 페트병을 이용한 학교급식이 이루어지고 있다. NDC가‘학교급식을 다시보자(A New Look of School Milk)’라는 운동을 지속적으로 전개함으로써 이 실험에 참가하는 학생의 수가 늘어나고 있다. 2004년에는 음용유위원회(Fluid Milk Board)가 유가공업자들에게 초등 및 중등학생을 대상으로 하는 학교급식에 우수한 유제품을 공급함에 따른 이점에 관해 교육을 실시하였다. NDC는 또 ‘튼튼한 어린이를 위한 운동(Action For Healthy Kids: AFHK)’에 대한 적극적인 참여와 지원을 지속해 왔다. 2002년‘건강한 학교를 위한 회의(Healthy Schools Summit)’에 자극되어 만들어진 AFHK는 외과의사출신의 David Satcher씨가 의장직을 맡아 전국의 어린이 및 청소년들의 건강한 식생활을 위한 진로지도를 위해 필요한 정보를 학교 및 주정부에 제공하고 있다. 1.2.6 DMI에 의한 우유자판기의 실험결과 DMI는 2004년에 걸쳐 2005년에도 교내에서의 우유자판기를 통한 판매가능성에 대한 실험을 실시하였다. 이를 위해 전국의 5개 지역(Omaha, Boston, Miami, Austin 및 Southern California)의 중고등학교에 86대의 자판기를 설치하였다. 실험의 목적은, 첫째, 교내에서의 우유자판기의 판매량 및 수익성을 알아보기 위한 것이었다. 둘째, 자판기를 통한 우유판매의 운영관 관련한 제 문제를 알아보기 위한 것이었다. 셋째, 자판기를 통한 우유판매에 있어서 제품의 적합성 및 자판기의 설치위치에 대해 알아보기 위한 것이었다. 한편 이와 관련하여 학교우유급식에 대한 설문조사결과 학생들이 학교우유급식에 참여하는 이유로는, 우유를 좋아하기 때문이기도 하지만 교사 및 학부모들의 권유하거나 점심과 같이 무료로 제공되기 때문이란 학생들이 많았다. 반면에 학교우유급식에 참여하지 않는 학생들은 우유를 마시지 않는 이유에 대해, 식사시간에만 제공되며, 포장용기가 너무 작거나 종이팩이 새기 쉽고, 제품선택의 폭이 좁으며, 시원하지도 않고, 서서 기다려야 하는 등의 학교우유급식과 관련된 불만을 토로하였다. 이에 비해 우유자판기에 대해서는, 하루 종일 아무 때나 접근이 가능하며, 휴대하기 편리하고 개폐가 자유로운 16온스(473ml) 페트병을 사용하며, 선택의 폭이 매우 넓고, 항상 시원하게 마실 수 있고, 줄을 서지 않아도 되는 등의 이점을 들었다. 학교우유급식과 관련한 이 같은 문제의식 하에서 전술한 목적을 달성하기 위한 2년간(2004~ 05)에 걸친 교내 우유자판기실험결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 자판기 대당 1주일간 280개의 판매실적을 올려 학생들의 자판기이용이 비교적 적극적이었다. 문제는 1개교 당 학생 수와 밀접한 관계가 있다는 것이다. 평균 68%의 학생이 자판기를 이용하였으며, 30%의 학생이 1주일에 한번 정도 자판기를 이용하였다. 그리고 1명이 1주일에 평균 0.2개를 자판기를 통해 구입하였다. 둘째, 자판기를 통해 가장 많이 팔린 제품은 가공유로 백색우유의 9배에 달했다. 따라서 제품구성 및 가격설정이 적절할 경우 교내 우유자판기는 유가공회사 및 자판기회사의 입장에서 매력적인 사업이 될 수 있을 것으로 판단된다. 그 경우 학교에 대한 커미션을 지급할 필요가 있을 것으로 보인다. 셋째, 우유자판기설치가 학교우유급식에 미치는 영향은 미미한 것으로 나타났다. 아울러 자판기를 통해 우유를 사지 않았다면 대신 무엇을 사겠느냐는 질문에 37%가 탄산음료를, 27%가 과일주스를 들었다. 넷째, 자판기를 통한 교내 우유판매는 연간 16온스(473ml)의 우유를 약 131백만 개 판매할 수 있는 것으로 추정되며, 이는 학교우유급식을 4% 증가시키는 것과 같은 효과이다. 다섯째, 유가공업자에게 있어서 교내 우유자판기사업은 매우 유망한 사업으로 보이며, 우유소비를 늘릴 수 있는 기회로 생각된다. 현재 미국 내 초등학교의 3분의 1, 중학교의 3분의 2, 고등학교의 4분의 3이 대규모 탄산음료회사와 교내 자판기설치계약을 체결하고 있어 사실상 우유자판기의 설치가 불가능한 형편이다. 그러나 2004년에 개정된 어린이 영양법(Children Nutrition Act of 2004)의 일환으로 금후 모든 학교는 2006/2007학년도가 시작되기 전까지 현재 탄산음료회사와 체결하고 있는 독점적인 자판기설치계약을 변경해야 한다. 그렇게 될 경우 위의 실험결과에 따라 미국 내의 모든 학교 내에 우유자판기의 설치가 확대될 전망이며, 아울러 우유자판기를 통한 우유의 판매증대가 예상된다. 1.3 유업체에 의한 우유소비홍보 Flood Milk Board(FMB)는 1990년의 우유소비확대를 위한 Fluid Milk Promotion Act of 1990 (Fluid Milk Act)에 근거하여 구성되었으며, 음용유 생산업자에 의해 지원되는 재원을 바탕으로 음용유소비확대를 위한 홍보 및 교육을 관장한다. FMB의 활동을 위한 비용은 미국 내에서 상업적인 목적으로 생산되는 모든 음용유용 원유 100파운드 당 20센트의 부과금으로 충당된다. 매월 300만 파운드(1,350톤) 이하를 생산하는 영세유가공업자는 제외되며, 가정배달용도 제외된다. 2003년의 경우 거출된 부과금의 총 규모가 1억 650만 달러에 달한다. 이하 FMB의 활동내용에 대해 검토한다. 1.3.1 의료 및 과학 활동 FMB의 의료자문위원회(MAB)는 건강에 대한 우유의 유효성을 말 할 수 있는 전문지식을 지닌 학자, 의료 및 건강관련 전문가로 구성되어 있으며, FMB가 소비자들에게 전달할 중요한 영양 및 건강에 대한 메시지를 개발하는데 도움을 준다. 또한 MAB 회원들은 FMB가 소아과협회, 심장협회, 국립암연구소 및 국립의료협회 등과 같은 건강 관련 전문 조직과의 관계를 정립하는 데 도움을 준다. 1.3.2 음용유 프로그램 FMB와 DMI는 음용유소비확대를 위해 연구결과에 입각한 메시지 중심의 음용유 프로그램을 운영한다. 이 프로그램의 목적은 음용유에 대한 소비자의 인식을 긍정적으로 전환시키기 위한 것이다. 이 같은 목적달성을 위해 TV, 인쇄물, 홍보활동, 선전 및 다양한 대중매체와 수단이 동원되었다. 이 프로그램의 주 대상은 어린이, 청소년, 주부 및 히스패닉과 아프리카계 미국인 등이다. 1.3.3 후원사업 2003년에 월트디즈니와의 다년에 걸친 후원계약을 체결함으로써 청소년과 모든 연령층의 운동선수에게 우유가 아주 좋은 음료라는 인상을 심어줄 수 있는 유일한 기회를 포착하게 되었다. 그 같은 후원계약의 일환으로 우유는 매년 40개 이상의 아마츄어 운동연합의 챔피언대회가 열리는 디즈니의 ‘Wide world of Sports”와 ‘Milk House’의 공식음료로 선정되었다. FMB는 또 2003년에 전국농구협회(National Basketball Association: NBA)와 후원계약을 맺은 지 3년째에 접어들게 되었으며, 이를 통해 젊은이들에게 운동선수의 영양과 성장을 위해 우유가 중요하다는 메시지를 전달할 수 있게 되었다. 1.3.4 광고 및 판촉활동 FMB와 DMI의 광고사업은 TV, 인쇄물, 라디오 및 미디어에 의한 홍보활동 등 매우 다양하다. 이 같은 광고를 통해 우유가 건강에 매우 유익하다는 메시지를 전달하며, 미디어를 통한 홍보는 그 같은 광고활동을 확대시키는 역할을 한다. FMB와 DMI는 소매점에서의 우유판매확대를 위해 판촉활동을 실시한다. 이 같은 판촉활동은 소매점뿐 아니라 편의점, 식료품점 및 약국 등 다양한 상점들에서 보다 많은 우유가 판매되도록 돕는 역할을 한다. 1.4 우유소비홍보사업의 구조 미국의 우유소비홍보를 위한 자금은 크게 두 가지로 구분된다. 하나는 생산자의 자조금으로. 원유 100파운드 당 15센트를 거출한다. 다른 하나는 유업체에 의해 가정배달을 제외한 모든 상업용 음용유용 원유 100파운드 당 20센트의 부과금을 징수하여 거출된다. 이렇게 생산자와 유업체에 의해 모아진 자금은 매년 미국산 유제품의 소비확대를 위한 다양한 활동에 활용된다. 다음의 <그림 2>은 2005년도의 우유소비홍보를 위한 자금흐름을 나타낸 것이다. 주요한 내용을 용약하면 다음과 같다. 첫째, 미농무성(USDA)이 전체적인 자금흐름을 감독한다. 즉 USDA는 홍보활동과 관련된 모든 계약 및 마케팅활동이 낙농법(Dairy Act) 및 낙농명령(Dairy Order)에 부합하는지를 감독한다. 둘째, 1983년의 낙농법(Dairy Act)에 따라 생산자는 원유 100파운드 당 15센트의 자조금을 거출하여 우유소비홍보 및 연구사업에 활용할 수 있도록 하였다. 셋째, 낙농법(Dairy Act)과 낙농명령(Dairy Order)에 따라 15센트의 자조금 중 3분의 1에 해당하는 5센트는 중앙낙농위원회(National Dairy Board)에 할애하도록 되어있다. NDB는 이 자금을 국내 및 해외시장에 있어서 미국 낙농산업의 입지를 강화하기 위해 필요한 각종 사업계획수립 및 프로그램개발을 위해 활용한다. 넷째, 100파운드 당 자조금의 10센트에 해당하는 예산(172백만 달러)은 생산자에 의해 배분되며, 그 대부분은 주 단위 또는 지역의 신뢰할 수 있는 우유소비홍보단체에게 배분된다. 다섯째, 주 및 지역의 낙농홍보위원회는 우유소비홍보예산(172 백만 달러)의 얼마를 지역단위 마케팅홍보에(96백만 달러), 또 얼마를 UDIA를 통한 전국차원의 소비홍보활동에 활용할 것인지를 결정한다. 여섯째, 낙농자조금을 관리하는 MDI는 전국낙농위원회(NDB) 및 미낙농산업연합(UDIA)에 활동계획, 수행 및 관리서비스를 제공한다. 주 단위의 또는 지역 단위의 자금이 전국 단위의 홍보프로그램을 지원하는데 직접(26백만 달러) 또는 간접적(50백만 달러)으로 활용된다. 그 한 예로 지역 단위의 소매단계 홍보활동을 통해 3-A-Day 프로그램을 지원하는 것이다. 또한 NDB, UDIA, DMI 및 DMI의 수출을 위한 오른팔 역할을 하는 미국유제품수출위원회(USDEC)까지 모두 매년 각자 감사를 받는다. 일곱째, 전국적인 차원에서 자조금은 다양한 분야의 활동을 지원한다. 그 경우 모든 경비는 낙농가위원회에 의해 결정된 프로그램 영역에 부합되게 지출된다. 여덟째, 음용유 가공업자는 1등급 원유 100파운드 당 20세트씩 거둔 부과금의 대부분(98백만 달러)을 유가공업자에 대한 교육프로그램(Milk Processor Education Program: Milk PEP)을 통해 음용유 소비홍보에 지원한다. 아홉째, DMI와 MilkPEP는 각각의 이사회가 승인한 예산의 범위 내에서 음용유소비홍보를 위해 지원한다. 열째, 낙농자조금의 일부(7백만 달러)는 USDEC를 통해 해외 수출시장개척에 지원된다. 이를 위해 미농무성(USDA)의 해외농업서비스(Foreign Agricultural Service) 및 유가공산업 회원사가 납부한 회비를 합한 부분(6백만 달러)의 자금이 또한 USDEC의 활동을 위해 지원된다. 열한번째, DMI와 전국우유생산자연합(NMPF)간에 이루어지는 서비스 연간계약은 USDA의 허가를 요한다. 양자 간의 각 서비스계약에 따른 비용은 서비스제공에 따른 비용회수 차원에서 산정된다. NMPF는 DMI 및 USDEC에 대한 서비스는 국내 및 국제시장의 경제분석과 국제유제품시장분석 등을 포함한다. DMI의 NMPF에 대한 서비스는 재정 및 행정지원 분야의 서비스가 중심이다. 이상에서 살펴본 것과 같이 미국의 우유소비홍보사업은 매우 방대하며, 생산자단체, 유업체, 정부가 공조를 통해 유기적으로 구성되어 있음을 알 수 있다. 이하 이 같은 우유소비홍보사업의 성과에 대해 살펴보기로 한다. 1.5 우유소비홍보사업의 평가 1983년의 낙농법(Dairy Act) 및 1990년의 음용유홍보법(Fluid Milk Act)은 매년 이 두 법에 근거해서 실시되고 있는 사업들의 유효성에 대한 독립적인 평가를 규정하고 있다. 상기 두 법에 의거해 우유소비확대를 위한 다양한 마케팅전략 및 홍보활동이 현재까지 시행되고 있으며, 대중매체를 이용한 이 같은 광고효과에 대한 일반적인 결론은 다음과 같다. 첫째, 만일 위의 두 법에 의거한 조직적인 소비홍보활동이 없었다면 음용유소비는 매년 4.5%씩 감소했을 것이다. 둘째, 치즈의 경우도 소비홍보활동이 없었다면 매년 1.2%씩 감소했을 것이다. 셋째, 전체적인 우유소비 또한 소비홍보가 없었다면 매년 2.0%씩 낮아졌을 것이며, 이는 유지방으로 환산하여 153만 톤에 해당된다. 셋째, 생산자의 평균 수취가격은 매년 7.6%씩 하락하였을 것이며, 이는 원유 100파운드 당 1.01달러에 해당된다. 넷째, 생산자들의 상업적인 우유판매량이 매년 2.1%씩 감소했을 것이다. 다섯째, 우유 및 치즈 소비홍보에 사용된 1 달러는 전체적인 우유소비에 있어서 6.58 달러의 소비확대 유발효과가 있었다는 것이다. 여섯째, 미디어를 이용한 광고 및 그 외의 홍보를 통한 평균적인 편익비용분석은 4.61로 나타나, 전체적인 마케팅활동에 사용된 1 달러의 경비지출은 평균적으로 낙농가에게 4.61달러의 수익증대를 가져왔다는 것이다. 이상에서 알 수 있듯이 미국의 우유소비홍보가 지니는 소비확대효과는 매우 크다고 할 수 있다. 그러나 그 같은 효과를 거두기 위해서는 생산자뿐 아니라 유업체 및 정부(USDA)의 공조를 통한 치밀한 전략이 필요하다. 아울러 그 같은 활동에 대한 엄밀한 평가를 통해 매년 소비홍보활동을 개선해 나가는 것이 무엇보다 중요함을 유의할 필요가 있다. 1.6 제3자에 의한 우유소비홍보사업의 평가 DMI와 음용유생산유업체홍보위원회(National Fluid Milk Processor Promotion Board: NFMPPB)는 5년간 지속적으로 음료마케팅회사(Beverage Marketing Corporation: BMC)에 음용유홍보사업에 대한 객관적인 평가를 의뢰해 왔다. BMC의 평가는 우유홍보사업에 대해 제3자에 의한 평가라는 점에서 새로운 의미를 지닌다고 할 수 있다. 특히 BMC에 의한 평가는 음용유와 경쟁관계에 있는 대체재와의 관계를 고려한 평가라는 점에서 기존의 USDA에 의한 평가와는 차이가 있다. 1.6.1 최근의 낙농산업의 시장환경에 대한 BMC의 평가 다음의 <그림 3>는 미국의 음용유판매량 및 판매신장율을 도시한 것이다. 여기서 알 수 있듯이 최근 미국의 음용유판매량은 전반적으로 안정적인 수준을 유지하면서 소비신장세가 등락을 반복하고 있다. 그러나 이 기간 동안 미국의 인구는 증가하였다. 따라서 1인당 소비량은 감소한 셈이다. 즉 2001년 연간 1인당 음용유 소비량은 22.1갤런으로 전년 대비 1.5%가 감소하였다. 그러나 이 정도의 감소폭에 그친 것은 음용유 소비확대를 위한 홍보를 지속했기 때문이란 것이다. 특히 그동안 낙농업계는 10대들을 홍보의 대상으로 삼았으며, 그 결과 <그림 4>에서 국민 1인당 우유소비가 계속 감소하는 가운데서도 <그림 5>에서 최근 3년간 10대들의 우유소비는 증가하였다. 이는 우유소비홍보가 우유소비에 가장 영향력이 클 것으로 생각되는 특정 연령층에 집중하고 있다는 점에서 시사하는 바가 크다. 1.6.2 경쟁관계에 있는 음료와 음용유의 소비추세 다음의 <표 1>는 미국에 있어서 음용유와 타 음료군의 소비증가율을 나타낸 것이다. 위의 <표 1>에서 알 수 있듯이 6년간 음용유를 포함한 상호 경쟁관계에 있는 움료 전체의 소비성장률은 2.0%이다. 그러나 음용유를 제외할 경우 이는 2.5%까지 높아지며, 생수를 제외할 경우는 반대로 0.6%까지 하락한다. 생수의 영향이 이처럼 크게 나타난 것은 2003년 음료소비 증가량의 75%를 생수가 차지했을 만큼 최근 생수의 소비성장률이 두드러지기 때문이다. 이에 비해 같은 기간 동안 음용유의 소비성장율은 -0.2%로 나타났다. 그러나 생수를 제외한 음료 전체의 소비신장률과 음용유를 비교하면, 음용유의 소비성장율이 다소 낮게 나타났으나 큰 차이는 없다. 이는 <그림 5>에서 살펴본 것과 같이 우유소비가 전반적으로 감소하는 가운데서도 우유소비홍보의 효과에 의한 것이라 할 수 있다. 이 같은 대체관계에 있는 음료 상호간의 소비성장률에 차이가 있는 것은 이들 음료에 대한 홍보비지출과 무관하지 않다. 그 같은 의미에서 다음의 <그림 6>은 2002년과 2003년 사이의 대중매체를 이용한 각 음료의 1겔론 당 광고비지출 변화를 나타낸 것이다. 여기서 알 수 있듯이 2003년의 경우 과즙음료를 제외하고 모든 음료의 1겔론 당 대중매체를 이용한 광고비지출은 감소했다. 음용유는 생수보다는 약간 많으나 생수와 함께 광고비지출이 최저 수준이다. 즉 음용유는 판매량 1겔론 당 2센트의 광고비를 지출했으며, 탄산음료는 4센트를 지불했다. 이에 비해 생수는 1센트를 지출했다. 그럼에도 불구하고 생수의 소비가 두드러지는 것은 최근 음료에 대한 소비자의 인식변화와 밀접한 관계에 있는 것으로 보인다. 한편 다음의 <표 2>은 미국의 2002 및 2003년의 1인당 음료소비량 및 변화율을 나타낸 것이다. 여기서 알 수 있듯이 최근 미국의 음료소비량을 보면 2002년까지 음용유가 탄산음료에 이어 두 번째였다. 그러나 2003년에 생수가 음용유를 추월하였으며, 이어서 과즙음료가 4위를 나타내고 있다. 또한 2002년과 2003년 사이의 변화율을 보면 생수와 스포츠음료가 두드러진 증가를 나타내고 있는데 비해 음용유를 포함한 나머지는 모두 감소를 나타냈다. 이 같은 현상은 최근 한국에 있어서도 마찬가지이다.4) 즉 음료시장의 매출액 성장률에 있어서 생수가 가장 높게 나타났다. 그 같은 의미에서 미국의 경험은 금후 우유소비확대를 위한 홍보와 관련하여 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 1.6.3 미국의 우유소비홍보전략의 종합평가 음료마케팅회사(BMC)는 미국의 우유소비확대를 위한 지금까지의 낙농법(Dairy Act)에 입각한 생산자 중심의 우유홍보전략을 아래와 같이 평가했다. 즉 <그림 4>에서 알 수 있듯이 지난 5년간(1998~2003) 미국의 우유소비는 다소 감소하였다. 이와 관련하여 BMC는 만일 우유소비홍보의 노력이 없었더라면 보다 심각한 소비감소가 있었을 것으로 평가했다. 그럼에도 불구하고 음용유는 소비자의 관심도, 제품특성과 기술혁신, 브랜드화, 유통 및 가격 등의 측면에 있어서 경쟁관계에 있는 타 음료에 비해 불리한 입장에 있다고 지적하였다. 첫째, 소비자의 관심도에 있어서 음용유는 경쟁관계에 있는 타음료에 비해 불리한 입장에 있다. 즉 <표 2> 및 <그림 6>에서 알 수 있듯이 음용유가 전체 음료소비에서 차지하는 비중에 비해 최근 몇 년간 광고비지출이 상대적으로 적었다. 그 같은 이유로 이는 금후 광고비지출감소의 누적효과로 나타날 가능성이 높다. 둘째, 제품특성과 기술혁신에 있어서 음용유는 최근 주로 초코우유에 집중해 왔다. 물론 이는 몇 년에 걸친 조그만 기술혁신이긴 하나 경쟁관계에 있는 타 음료는 같은 기간 동안 다양한 기술혁신을 실현하였다. 그뿐 아니라 다양한 용기의 모양과 규격을 개발하였다. 셋째, 우유유통의 측면에서 보면 음용유는 어디에서나 구입이 가능하면서도 주로 슈퍼마켓과 같은 소매점유통에 집중되어 있다. 타 유통기관에서 물론 음용유의 구입이 가능하나 경쟁관계에 있는 타 음료에 비해 제품종류 및 포장용기의 다양성이 떨어지고 있다. 넷째, 가격홍보는 음료회사들이 소비확대를 위해 사용하는 중요한 판매수단의 하나이며, 음용유를 제외한 모든 음료에 있어서 활용되고 있다. 2003년의 경우 음용유는 경쟁관계에 있는 타 음료와 비교해서 가장 높은 소비자가격지수의 인상을 나타냈다. 특히 우유류의 소비자가격지수는 2003년 4/4분기에 가격인상을 가져와 2004년까지 가격인상이 이어졌으며, 이는 경쟁관계에 있는 타 음료에 비해 음용유가 불리한 입장에 놓이게 됨을 의미한다. 이 같은 우유가격 인상은 그 이유가 어디에 있든 금후 소비홍보 등 타 부문에서의 노력이 아무리 효율적이라 해도 소비확대에 매우 부정적인 영향을 미칠 것으로 전망된다. 한편 유업체 중심의 소비홍보에 있어서는 부분적으로 성공적인 사례도 있으나 전반적으로는 음용유가공업체의 홍보전략이 부진한 성과에 그치고 있다. 예를 들면 지역 유가공업체의 경우 편의점 등에서 소비자가 손쉽게 소비할 수 있는 가공유제품의 비치가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 대부분의 경우 제품은 생산되고 있으면서 소비자가 원하는 곳에 제품이 제대로 전달되지 못하는 사례가 빈번하다. 자판기 또한 취약부분의 하나이다. 자판기를 통한 판매는 매우 중요한 판매수단의 하나이다. 그러나 유가공업체가 보유하고 있는 자판기의 수가 매우 제한적이거나 하나의 독립적인 유통채널로 성장시키려는 노력을 게을리 하고 있다. 또한 우유소비홍보예산이 2001년의 82백만 달러에서 2003년에는 68.5백만 달러로 감소하였다. 이는 생수를 제외한 경쟁음료에 비해 적은 것이며, 비율 면에서 음용유의 판매량에 비해 절반정도에 불과한 금액이다. 따라서 이 같은 광고비의 감소는 금후 음용유소비에 있어서 부정적인 축적효과를 나타낼 것으로 전망된다. 광고비지출은 대중을 위한 일반홍보(generic promotion)를 위해 매우 중요한 의미를 지닌다. 동시에 광고비지출은 가장 손쉽게 추정이 가능하고, 경쟁관계에 있는 타 음료와의 비교 또한 용이하다. 그러나 광고비지출은 일반소비홍보를 위한 유일한 수단은 아니다. 광고비지출이 감소하였기 때문에 새로운 브랜드제품을 생산한다든가, 소매단계의 판매확대를 위해 노력한다든가, 자판기를 늘린다든가, 학교급식을 늘리는 등의 전략적으로 다양한 방법이 동원되고 있다. 특히 학교우유급식과 관련하여‘학교우유급식의 재평가(New Look of School Milk Program)’ 프로그램이 400여개 교에서 새로이 시작되었다. 이 같은 학교우유급식프로그램은 2003년도의 청소년을 대상으로 하는 집중홍보와 더불어 금후 상당한 효과가 기대된다. 끝으로 BMC는 지금까지 실시해 온 대중을 겨냥한 일반광고 및 홍보프로그램이 지속적인 효과를 지닐 것이라고 진단하였다. 그러나 그 같은 광고 및 홍보활동의 효과를 더욱 높일 수 있는 중요한 부분들이 있음을 간과해서는 안 된다는 것이다. 즉 소비홍보에 있어서 보다 고차원의 소비자 욕구를 겨냥한 마케팅전략, 홍보 및 광고의 대상을 설정하는 문제, 새로운 제품개발을 지원하는 문제, 전통적인 유통채널을 뛰어 넘는 문제 등 매우 다양하다. 이 같은 BMC의 진단결과를 감안할 때 금후의 우유소비홍보가 효과를 거두기 위해서는 매우 치밀하고도 종합적인 마케팅전략이 필요하다고 할 수 있다. 이는 국제화에 따라 우유와 대체관계에 있는 음료의 종류가 점차 다양화되고 고급화되는 속에서 우유소비확대가 용이하지 않음을 의미한다. 1.7 미국 학교우유급식의 과제와 새로운 도전 지난 10여 년간 미국의 국민 1인당 연간 음용유소비는 지속적인 감소를 나타내 1990년의 106kg에서 2005 현재 80kg 가까이까지 감소하였다. 그런 가운데 학교급식을 통한 음용유소비 또한 비슷한 추세를 나타내면서 13~17세 연령층의 음용유소비가 지난 6년간(1996~2001) 20%나 감소하였다. 칼슘보급을 위한 음용유의 중요성을 감안할 때 이 같은 현상은 자라나는 청소년들에 있어서 건강상 적지 않은 영향을 미칠 것으로 전망됨에 따라 우려를 자아내고 있다. 한편 취학연령층 어린이들의 이 같은 음용유 소비감소는 복합적인 요인에 기인한다. 그 가운데 품질저하, 포장용기의 개폐에 따른 불편, 냉장보관시설 미비, 제품의 다양성 결여 등이 주요 요인으로 지적되고 있다. 유업체의 입장에서는 학교급식에 공급되는 제품의 마진이 지나치게 낮아 새로운 제품개발 및 마케팅을 게을리 하는 요인으로 작용하고 있다. 이에 2001/2002에 걸쳐 미국 낙농위원회(National Dairy Council)와 미국학교급식협회(American School Food Service Association)는 공동으로 학교급식에 제공되는 음용유에 대한 문제를 개선함으로써 음용유 소비를 늘리기 위한 조사연구(School Milk Pilot Test: SMPT)를 후원하기로 하였다. 이는 학교우유급식의 개선을 통해 위기에 직면한 미국어린이들의 식단을 개선하기 위한 것이란 점에서 하나의 새로운 도전이라 할 수 있다. 1.7.1 학교급식에 있어서의 우유의 역할 미국의 학교급식(조식 및 중식 포함)에 참여하는 학교는 학교급식과 관련하여 제정된 영양기준을 충족시켜야 한다. USDA의 학교급식기준은 다년간 RDA(Recommended Dietary Allowances)의 기준을 참고로 작성되었다.5) 이에 의하면 학교급식에 있어서 중식을 통해 1일 필요한 영양소의 3분의 1을, 조식을 통해 4분의 1을 각각 공급하도록 되어 있다. 그 외에 각 연령에 적합한 열량, 단백질, 비타민A, 비타민 C, 칼슘 및 철분 등의 기준이 포함되어 있다. 그러나 1996/97 학년도부터 학교급식에 있어서의 영양기준이 보다 확대되어 DGA(Dietary Guidelines for Americans)의 권고사항을 포함하도록 되어 있다. 이로 인해 학교급식에 있어서 새로운 장이 열렸다고 할 수 있다. 즉 RDA의 기준에 추가해서 새로운 요구조건으로 과일, 야채, 전곡(whole grains)을 중시함과 아울러 전체 지방함량을 적절히 유지하면서 포화지방을 낮추고, 설탕섭취를 과다하지 않도록 하고 있다. 그 동안 학교급식에 대한 여러 차례의 분석결과 모든 학교급식은 RDA 및 DGA의 권고사항을 준수하도록 되어 있다. 또한 학교급식의 영양기준은 중식 및 조식에 따라 다르며, 학년 및 연령에 따라서도 다르다. 다음의 <표 3>은 현재 미국에서 시행하고 있는 학교급식의 기준이다. 한편 학교급식에 있어서 우유는 독특한 역할을 담당한다. 즉 “학교급식에 있어서 반드시 제공되어야 하는 유일한 식품”으로, 최소 8온스(237ml)의 음용유를 공급하도록 되어 있다. 1994년 이전까지는 학교급식에 제공되는 음용유는 전유(whole milk)로 한정되어 있었다. 그러나 1998/99 학년도의 경우 모든 학교급식에 있어서 95% 이상이 두 가지 혹은 그 이상의 종류가 공급되었다. 점심급식에 있어서 가장 많이 공급되는 우유는 유지방 1%의 가공유(67%), 유지방 1%의 백색우유(53%) 및 성분무조정 백색우유(50%)의 순이었다. 학교급식에 대한 연구결과, 학교급식을 통해 섭취하는 칼슘의 53.9%, 비타민 A의 30.3%, 단백질의 24.0%, 탄수화물의 20.7%를 각각 우유를 통해 섭취하는 것으로 나타났다. 대부분의 학교에서는 우유를 학교급식과 함께 제공하는 외에 자율적으로 선택할 수 있는 메뉴로도 제공하고 있다. 1998/99 학년도에는 92%의 학교가 우유를 자유로이 선택할 수 있는 메뉴에 포함시킴으로써 다른 어떤 식품보다도 많이 제공되었다. 1996/97 학년도의 경우 85%의 학교에 있어서 우유를 학교급식과 함께 제공하되 본인의 의사에 따라 취사선택을 할 수 있도록 하였다. 그 결과 초등학교에서 6%, 중등학교에서 16%의 학생이 학교급식에 제공된 우유를 먹지 않은 것으로 나타났다. SMPT와 관련한 다른 조사에서는 점심급식에 있어서 초등학교 4~6학년의 29%, 중학생의 45%, 고등학생의 71%가 우유를 마시지 않는 것으로 나타났다. 1.7.2 학교급식방법의 변화와 그 영향 SMPT를 통한 학교우유급식 방법의 변화에 따라 2001/02 학년도에 미국 내의 학교급식을 통해 소비된 음용유는 같은 해 미국 전체 소비량의 5.8%에 달하는 140만 톤으로 나타났다. 그 중 242천 톤이 학교우유급식 방법의 변화에 따른 증가분이며, 이는 같은 해 학교우유급식을 통한 소비량의 17.3%에 달한다. 2. 영국의 경험 영국의 학교급식의 역사는 매우 길다. 즉 1933년 10월 우유협동판매조직(Milk Marketing Board: MMB)이 설립된 이듬해인 1934년에 이미 영국은 학교우유급식계획(Milk in Schools Scheme)을 실시했다. 즉 학교우유급식을 통해 1인당 1일 190ml의 시유를 시중가격의 약 절반 수준에 공급하였다. 아울러 이 당시 이미 영국 정부는 학교우유급식에 대한 정부보조를 실시하였다. 이 같은 정책의 기본 목표는 최근과 마찬가지로, 발육기 어린이의 영양 및 우유소비확대를 통한 낙농산업발전을 위한 것이었다. 이 같은 독자적인 학교우유급식을 일찍부터 실시해 오던 영국은 1973년 EU 회원국이 된 이후 1978년부터 EU의 공통농업정책을 적용받게 되었다. 이 과정에서 1980년대 초 EU 회원국의 공급과잉에 따른 원유수급불균형이 심화되면서 1984년부터 EU의 쿼터제에 참가하게 되었다. 아울러 EU 차원의 학교급식을 통한 우유소비확대를 위한 학교우유급식보조사업(School Milk Subsidy Scheme: SMSS)에 참여하였다. 그러나 EU 차원에서의 SMSS 사업에 대한 부정적인 평가로 인해 2001년부터 학교우유급식에 대한 EU의 보조금이 삭감되었다. 이 같은 EU 공통농업정책에 따른 보조금삭감에 대해 영국은 자체적인 재정지원을 통해 우유소비확대를 위한 노력을 해왔다. 즉 2001년부터 EU 차원의 SMSS에 대한 보조금감축에 대해 영국정부의 독자적인 재정지원으로 Top-UP(TP) 사업을 함께 전개함으로써 우유소비확대에 힘쓰고 있다. 그뿐 아니라 1994년 말 영국낙농의 규제완화에 따른 MMB(Milk Marketing Board)의 해체 이후 1998년에 생산자, 유업체 및 정부의 출자에 의해 설립된 낙농발전위원회(Milk Development Council: MDC)의 지원으로 여성식품농업연합(Women’s Food & Farming Union: WFFU)이 학교우유급식사업(School Milk Project: SMP)을 시작하였다. 또한 SMP는 2006년 9월부터 건강교육위원회(Health Education Trust)와 함께 중학교 교내에서 이른바 ‘정크푸드’를 추방하기로 하였다. 그 일환으로 법 개정을 통해 중학교 교내에서 자판기를 통해 판매하는 음료를 기존의 탄산음료 중심에서 우유, 생수 및 과일쥬스로 한정하기로 하였다. 2.1 EU 차원에서의 SMSS의 평가 및 정책변화 2.1.1 SMSS의 실시방법 및 평가 EU 차원에서의 학교우유급식을 통한 어린이 건강증진 및 우유소비확대를 위해 1977년 최초로 SMSS가 도입되었다. 그 주된 내용은 각 회원국에 있어서 유치원, 초등학생 및 회원국이 원할 경우 중등학생까지에 대해 이 사업에 참여를 원하는 학교에 보조금을 지급하는 제도이다. 그러나 전유(whole milk) 또는 부분탈지유(semi-skimmed milk)로 만든 백색우유, 가공유 및 요구르트가 반드시 학교우유급식에 포함되도록 규정되어 있다. 또한 전유 및 부분탈지유를 이용한 가공유는 모두 중량기준으로 90% 이상의 전유 및 부분탈지유를 포함해야 한다. 소화를 돕기 위해 유당성분을 줄이거나 kg당 5mg 미만의 불소를 첨가한 우유도 허용된다. 요구르트의 경우는 설탕 또는 과일을 첨가한 것은 허용되나 인공향료를 첨가한 요구르트는 허용되지 않는다. 그 외 학교급식용 우유는 음식재료나 야외캠프 등에서는 사용할 수 없으며, EU 역내에서 생산된 것으로 영국에서 구입한 것이어야 한다. 한편 SMSS를 통한 학교급식용 우유의 가격설정에 있어서는 행정비용, 유통비용 및 냉장고유지비 등이 포함되도록 되어 있다. 이와 관련하여 189ml의 우유에 대해 학생에게 10펜스 이하를 부담시킬 경우 학교로서 아무런 자료입증의 의무가 없다. 그러나 그 이상을 부담시킬 경우는 그에 대한 증거자료를 비치해야 하며, 행정비용은 최고 6펜스를 초과할 수 없도록 규정되어 있다. 이 같은 SMSS의 실시목적은 두 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 일찍부터 우유를 마시는 습관을 길러 성장한 후에도 지속적으로 우유를 마시게 함으로써 우유소비를 증진시켜 낙농산업의 발전을 가져온다는 것이다. 둘째, 학교급식을 통해 완전식품이라 일컬어지는 우유를 보급함으로써 어린이 건강을 증진시킨다는 목적이다. 1980년대 초 EU의 심각한 원유수급불균형이 심화되면서 위의 두 번째 목표에 대한 관심이 매우 높았다. 그러나 SMSS를 통한 우유소비확대가 매우 제한적이란 지적에 따라 EU 차원에서 1992년에서 1997년에 걸친 SMSS의 성과에 대해 각 회원국에 대한 평가를 실시하기에 이르렀다. 그 결과 SMSS에 대해 다음과 같은 부정적인 평가가 내려졌다.6) 첫째, 우유소비확대와 관련하여 SMSS를 통해 지출되는 예산에 비해 그 효과는 매우 제한적이라는 것이다. 따라서 EU는 SMSS를 지속할 것인지에 대한 심도 있는 검토가 필요하며, SMSS를 지속할 경우 재정부담만 가중될 것이란 것이다. 둘째, SMSS의 중요한 목적의 하나인 우유소비확대를 위해서라면 현재 SMSS에 투입되는 예산을 다른 방법으로 활용하는 것이 보다 효과적이란 것이다. 즉 학교급식을 통해 1톤의 우유를 소비시키기 위해서는 266 ECU가 소요되지만 수출보조금을 활용하면 50~70 ECU로 충분하다는 것이다. 아울러 SMSS에 투입되는 예산을 보다 효율적으로 활용하기 위해서는, 첫째, SMSS에서와 같이 우유급식에 대해 금전적 보조를 하는 것 보다 우유소비의 이점에 대한 홍보(promotion)를 강화할 필요가 있다는 것이다. 다만 홍보를 위해서는 효율적인 홍보활동에 대한 충분한 사전검토가 필요하다고 권고하고 있다. 둘째, SMSS는 단순히 우유소비확대 뿐 아니라 보다 넓은 의미에서 국민건강 및 영양적인 측면에서 우유소비의 중요성을 알리는 목적이 있다. 그러나 SMSS는 사실상 그 같은 목적달성에 있어서도 별 성과를 거두지 못하고 있다는 것이다. 따라서 SMSS에 투입되는 재정으로 각 회원국 차원에서 별도의 방법으로 우유소비가 건강 및 영양에 미치는 효과에 대해 교육하는 것이 효과적일 수 있다는 지적이다. 이상에서 SMSS에 대한 평가는 결국 SMSS의 실시중지를 권고하는 것이었다. 이 같은 평가결과에 따라 EU 농업위원회는 농업장관회의를 통해 SMSS의 지속여부에 대한 신중한 검토에 들어갔다. 그러나 이 평가는 오로지 학교급식을 통해 공급과잉에 있는 EU의 원유소비확대에 초점이 맞추어졌을 뿐 학교급식을 통한 우유공급이 어린이들의 건강에 어떤 영향을 미치는지에 대해서는 언급하지 않았다. 따라서 영국이 SMSS의 폐지에 강력히 반발하였고, 마침내는 폐지보다는 보조수준을 낮추기로 합의하였다. 2.1.2 SMSS의 평가에 대한 영국정부의 대응 1999년의 SMSS의 효율성에 대한 부정적인 평가보고서의 결론에 따라 EU 차원에서의 SMSS 사업을 폐지할 작정이었다. 그러나 영국은 평가보고서의 그 같은 결론을 수용하지 않고, SMSS의 지속을 강력히 주장하였다. 이에 2000년 7월 EU 농무장관들은 학교우유급식에 대한 보조금을 2001년부터 EU 목표가격(Target Price: TP)의 95% 수준에서 75% 수준까지 인하하기로 합의하였다. 그에 따라 영국은 이 같은 EU 차원에서의 학교우유급식에 대한 보조금삭감을 보완하기 위해 영국 독자적으로 Top-Up 사업을 전개하기로 하였다. 이는 EU가 SMSS에 대한 보조비율을 인하하면서 SMSS 운영에 필요한 재원의 일부를 유업체에 대한 과징금(levy) 또는 회원국 정부의 재정지원을 통해 조달할 수 있도록 허용하였기 때문이다. 그러나 영국정부는 유가공산업이 직면한 어려움을 감안하여 유업체에 대한 과징금부과에 난색을 표하였다. 따라서 학교우유급식과 관련한 정부 내 3부처(환경식품농업부, 교육기술부, 보건부)는 학교우유급식과 관련한 예산을 종전 수준까지 증액하여 유지하기로 합의하였다. 그 결과 매년 1.5백만 파운드의 정부예산을 SMSS 사업에 지원하기로 하였다. 한편 EU의 공통농업정책(Common Agricultural Policy: CAP)에 있어서 2004년부터 원유에 대한 목표가격(TP)이 폐지되고, 학교우유급식에 대한 지원이 감축되었으나 영국정부의 지원은 변동되지 않았다. 영국정부는 학교우유급식에 공급되는 288만 리터의 우유에 대한 지원을 지속하기 위해 2004/05 학년도에 5.5백만 파운드의 재정지원을 하였으며, 약 1.2백만 명의 학생들이 혜택을 입었다. 2003/04 학년도에 있어서 EU 회원국 중 영국이 가장 많은 양의 전지유 및 부분탈지유에 대해 보조금을 지급하였으며, 그 양은 50,323톤에 달한다. 또한 2006년 9월 현재 학교우유급식에 대한 EU 및 영국의 보조금 내용은 <표 4>와 같다. 한편 영국정부는 2001년 EU 차원에서의 SMSS에 대한 보조수준을 삭감한 이래 삭감 분을 보완하기 위해 영국이 독자적으로 실시해온 Top-UP 사업에 대한 평가를 실시하였다. 이하 SMSS 및 Top-UP의 성과와 문제점에 대해 검토하기로 한다. 2.2 SMSS 및 Top-Up의 실시방법 EU 차원에서의 SMSS에 적용되는 규정이 영국 정부 차원에서 실시되는 Top-Up에도 적용된다. 그 같은 의미에서 SMSS의 실시방법에 대해 살펴본다. 첫째, SMSS의 혜택을 받을 수 있는 연령이 어디까지이냐 하는 점이다. EU의 규정(Commission Regulation 2707/2000)에 의하면 유아원, 유치원 등 어린이들이 다니는 이른바 nursery school과 초등(primary)학교 학생이 그 대상이 되며, 회원국 정부가 인정할 경우 중등(secondary)학교까지도 그 대상이 될 수 있다고 규정하고 있다. 그 같은 기준에 따라 영국의 경우는 12살 미만의 아동들이 혜택을 받을 수 있다. 따라서 영국은 전술한 nursery school과 통상 7~11세까지가 다니는 중등(Junior)학교까지의 학생으로 한정하고 있다. 둘째, 보조금의 청구를 누가 하느냐 하는 문제이다. 영국의 경우 대부분의 학교는 지역교육청(Local Education Authority: LEA)을 통해 단체로 보조금을 청구한다. 셋째, SMSS 및 Top-Up의 보조금 대상이 되는 유제품의 문제이다. 이는 전술한 바와 같이 전유 및 부분탈지유를 이용한 백색우유 및 가공유, 또는 전유 및 부분탈지유를 이용한 요구르트가 반드시 포함되어야 보조금을 받을 수 있다. 넷째, 보조금의 지급수준의 문제이다. 이와 관련하여 EU의 규정은 대상 학생 1인당 1일 최대 250ml까지의 우유 또는 요구르트에 대해 보조금을 지급하도록 규정하고 있다. 또한 EU의 규정은 SMSS를 통한 보조금이 2004년에서 2007년 사이에 명목상 16%가 감축될 것임을 밝히고 있다. 그 경우 Top-Up을 통한 영국정부의 지원이 학교우유급식보조의 보다 많은 비율을 차지할 것으로 전망된다. 다섯째, SMSS와 별도로 1996년 교육법(Education Act of 1996)은 지역교육청(LEA)으로 하여금 부모가 소득보조나 실업수당 수혜자이거나 세금감면 또는 망명신청자인 경우 그 자녀에게 무상으로 우유급식을 실시토록 의무화하고 있다. 여섯째, 학교우유급식에 대한 대금청구에 있어서 각 학교가 189ml의 우유에 대해 청구할 수 있는 한도를 다음과 같이 규정하고 있다. 청구한도 = 매입가격 -보조금(SMSS + Top-Up) + 행정비용(6.5펜스 이하) 189ml의 우유에 대한 보조금합계가 3.7펜스임을 감안할 때 학교는 보조금지급에도 불구하고 부모에게 우유구입원가 이상을 청구할 수 있도록 되어 있다. 그 경우 보조금 지급기관인 농촌지불국(Rural Payment Agency: RPA)은 학교에 대해 행정비용을 3.5펜스 이상 부과하는 것을 입증할 수 있는 자료제시를 요구하고 있다. 일곱째, RPA는 보조금 지급청구기관에 대해 청구를 신청하기 이전에 청구기관에 대해 자신의 신분을 명확히 함과 아울러 EU의 규정에 따른 의무를 숙지할 것을 요구하고 있다. 아울러 보조금 청구기한인 학기 종료 후 4개월까지 청구를 하지 않을 경우 벌과금을 징수한다. 즉 기한보다 1개월 늦게 신청하면 5%를 삭감하고, 1~2개월 지연되면 10%를 삭감하며, 2개월 이상 지연되면 보조금지급을 정지한다. 여덟째, 한 해의 Top-Up 청구액이 1.5백만 파운드를 초과할 경우 지급은 예산 범위 내에서 청구자에게 공정하게 분배된다. 그러나 2003년 3월 예산 한도에 육박했으나 실질적으로 지금까지 1.5백만 파운드를 초과한 적이 없으며, EU의 보조금지급은 한도가 설정되어 있지 않다. 2.3 학교우유급식보조(Top-Up)의 당위성 Top-Up 사업의 주된 목적은 어린이들의 우유소비를 늘리는데 있다고 할 수 있다. 이는 직접우유를 공급해주든지 우유를 마시는 습관을 갖도록 하는 교육을 통해 달성할 수 있다. 이는 무엇보다 우유소비를 통해 어린이의 건강을 증진시키기 위한 것이다. Top-Up이 추구하는 것은 본질적으로 학교에서의 우유소비를 늘리려는 것이 아니다. 즉 학교에서의 우유급식을 통해 우유소비를 늘리는 것이 어린이들이 집에서 마시는 우유를 대체하는데 불과하다면 별 의미가 없기 때문이다. 학교우유급식이 무엇 때문에 어린이들의 전체 우유소비를 늘리는지에 대한 이유가 명확하지는 않다. 어떤 부모들은 학교우유급식이 아니더라도 이미 충분한 우유를 섭취하고 있다고 할 수 있다. 따라서 납세자부담에 의해 어린이들의 식사를 개선하고자 하는 Top-Up 사업의 당위성에 대한 검토가 필요하다. 이 같은 프로그램은 항상 긍정적인 측면과 함께 부정적인 측면을 지니기 마련이다. 따라서 이하 Top-Up 사업이 지니는 네 가지 측면에서의 문제점에 대해 검토하기로 한다. 첫째, 소득재분배효과이다. 즉 Top-Up 사업을 통해 부유층으로부터 저소득층에 대한 소득재분배의 효과를 거둘 수 있다. 둘째, 영국국민의 후생증진효과이다. Top-Up 사업은 그 혜택을 받기 위해 우선 학교가 EU 차원에서의 SMSS에 참여해야 한다. SMSS에 참여함으로써 EU의 타 회원국으로부터 영국 몫의 보조금수령액을 늘리게 되어 영국 국민의 후생수준을 향상시키는 효과가 있다. 셋째, 정보 및 습관형성의 효과가 있다. 일반적으로 학생이나 부모들은 우유섭취가 지니는 이점 등에 대해 잘 모르거나 무관심하다. 따라서 Top-Up 사업을 통해 학교우유급식을 실시함으로써 우유의 중요성에 대해 알게 되고, 그에 따라 새로운 식습관을 형성하게 된다. 넷째, 부모의 실패를 보완하는 역할을 한다. 어떤 어린이는 부모가 어린이를 위해 우유를 구입하는 것을 태만할 수도 있다. 그 경우 Top-Up 사업을 통해 학교에서 우유급식을 실시함으로써 어린이가 우유를 섭취할 수 있도록 해준다. 2.4 우유급식사업이 학생들의 우유소비에 미친 영향 학교우유급식사업의 당위성과 관련하여 다음 두 가지 측면에서의 검토가 필요하다. 첫째, 학교우유급식사업이 궁극적으로 학생들의 전체 우유소비에 어떤 효과가 있었는가 하는 점이다. 둘째, 학교급식을 통한 우유소비증가가 학생들의 건강증진에 어떤 효과가 있었는가 하는 점이다. 이하 이 두 가지 점에 관해 검토하기로 한다. 이를 위해 영국 전역에서 무작위로 뽑힌 11개 초등학교의 5~11세의 재학생을 상대로 조사하였으며, 그 중 5개교만이 학교우유급식사업에 참여하고 있었다. 전체 404개의 표본 가운데 202개는 우유급식사업에 참여하고 있는 학교의 재학생으로부터 얻었다. 다음의 <표 5>는 조사결과를 정리한 것이다. 여기서 우선 다음과 같은 점에 주목할 필요가 있다. 첫째, 학교우유급식을 실시하고 있는 경우 학교에서 우유를 마시는 학생의 비율이 53.5%에 달한다. 이에 비해 우유급식을 실시하지 않는 경우 학교에서 우유를 마시는 학생의 비율은 26.7%로 매우 낮다. 그러나 우유급식을 하고 있는 학교라도 1일 학교에서 마시는 우유의 양이 불과 0.18파인트(100ml)에 불과하다. 물론 이 양은 우유급식에 참여하지 않고 있는 학교의 1일 평균 소비량 0.08파인트(45ml)에 비하면 많다. 그러나 1일 권장량인 3분의 1파인트(190ml)에 비하면 매우 부족하며, 학교우유급식에 대한 참여가 부모의 선택사항이란 사실과 무관하지 않은 것으로 보인다. 둘째, 매일 마시는 우유의 총량은 비교적 많다. 즉 우유급식을 실시하는 학교의 아동이 0.91파인트(518ml), 그렇지 않은 학교의 아동이 0.76파인트(433ml)를 각각 소비하고 있다. 셋째, 사회경제여건을 나타내는 지역특성에 있어서는 학교우유급식을 실시하고 있는 학교가 입지하고 있는 지역이 그렇지 않은 학교가 입지하고 있는 지역에 비해 경제적으로 약간 유리한 것으로 나타났다. 이상의 정성적인 비교결과를 보다 구체적으로 검토하기 위해 회귀분석을 실시하였으며, 그 결과를 나타낸 것이 다음의 <표 6>이다. 여기서 다음과 같은 점을 지적할 수 있다. 첫째, 학교우유급식의 실시여부에 대한 회귀계수의 부호가 풀러스이다. 그러나 10% 수준에서 회귀계수의 통계적유의성이 인정되어 근거가 비교적 약하다고 할 수 있다. 아울러 이는 학교우유급식을 실시하는 학교의 아동이 우유를 더 많이 소비한다는 가설을 지지하기에는 미흡하다고 할 수 있다. 설령 회귀계수의 통계적 유의성이 높다 하더라도 학교우유급식을 실시하고 있는 학교의 아동이 1일 평균 0.1파인트(57ml)를 더 소비할 뿐이다. 이는 학교우유급식을 실시하는 학교의 아동이 반드시 우유를 마신다고 볼 수 없으며, 그 반대도 성립한다는 것을 의미한다. 둘째, 남학생이 여학생에 비해 우유를 적게 마시는 것으로 나타났으며, 회귀계수의 통계적 유의성 또한 매우 높다. 이는 초등학교의 경우 여학생의 우유기피가 큰 문제가 아님을 시사하는 것으로 볼 수 있다. 셋째, 우유를 잘 소화시키지 못해 우유를 마시면 속이 불편한 학생이 그렇지 않은 학생에 비해 우유를 적게 마시는 것으로 나타났으며, 회귀계수의 통계적 유의성 또한 높다. 이 같은 점을 감안할 때 우유소비를 늘리기 위해서는 유당분해효소를 첨가한 우유를 함께 공급하는 문제도 신중히 검토할 필요가 있다. 2.8 Top-Up의 종합적 평가 이하 EU 차원의 SMSS 및 영국 자체의 Top-Up 사업에 대한 종합적인 평가에 대해 검토한다. 첫째, 학교우유급식에 Top-Up 사업을 통한 EU 차원의 SMSS 또는 영국 정부의 Top-Up의 당위성에 대해 우선 부정적인 평가가 내려졌다. 그 이유는 학교우유급식을 통한 소비가 전체 음용유시장의 0.7%로 매우 미미하며, 오히려 슈퍼마켓을 통한 공급이 비용 측면에서 훨씬 효율적이란 것이다. 이와 관련하여 만일 일부 부모가 가정에서 자녀들에게 우유를 사주지 않기 때문에 정부에 의한 학교우유급식이 불가피하다면, 그 같은 부모가 학교우유급식을 실시한다 해서 자신의 자녀를 위해 우유대금을 납부하겠는가 하는 것이다. 둘째, SMSS 및 Top-Up 사업의 효율성에 대한 평가 또한 매우 부정적이다. 무엇보다 학교의 우유급식대금 징수와 관련한 행정비용이 같은 일을 민간부문에 의뢰할 때에 비교해서 지나치게 높다. 따라서 학교우유급식과 관련한 행정비용이 SMSS 및 Top-Up에 의한 보조금 총액의 82%에 이른다. 그뿐 아니라 Top-Up 단독으로 발생하는 행정비용도 무려 80만 4천 파운드로 Top-Up 전체 보조금총액의 57%에 달한다. 그 결과 SMSS 및 Top-Up을 통해 학생들에게 공급되는 우유가격이 비록 판매규격은 틀리지만 단위당 가격으로 환산했을 경우 슈퍼마켓의 판매가격보다 비싸다. 따라서 학교급식의 효율성뿐 아니라 당위성 자체까지도 훼손될 우려가 있다. 셋째, SMSS와 Top-Up의 상승효과 내지 시너지효과로 인해 아동들의 우유소비를 늘리는 역할이 인정된다. 그러나 학교우유급식을 실시하고 있는 경우 그렇지 않은 학교에 비해 1일 평균 0.1파인트(57ml)를 더 소비할 뿐이다. 또한 학교우유급식을 실시하지 않는 학교 아동의 1일 평균 우유섭취량이 0.76파인트(433ml)에 달한다. 이 같은 점을 감안할 때 SMSS 및 Top-Up 사업이 어린이의 식사의 질에 미치는 영향은 미미하다고 할 수 있다. 넷째, 무상학교우유급식의 필요성에 대한 근거가 있을 수 있다. 예를 들면 부모가 우유의 영양적가치에 대해 무지하거나 태만으로 인해 자녀에게 우유를 공급하지 않는 경우이다. 그 경우 무상학교우유급식의 범위를 어디까지로 할 것인가 하는 문제와 관련하여 부모들의 무지 또는 태만이 어느 정도인가 하는 문제가 개재된다. 전국조사결과 4~10세 어린이들의 칼슘 섭취수준은 충분하나 11~18세 계층 어린이들의 섭취량은 불충분한 것으로 나타났다. 이 같은 결과는 무지나 태만으로 인해 자녀에게 우유를 공급하지 않는 부모는 매우 드물다는 것을 입증하기에 충분하다. 다만 10대들 스스로가 판단을 잘못하고 있을 뿐이다. 따라서 이 같은 문제에 대처하기 위해서는 10대들을 겨냥한 홍보강화 및 일정 지역 또는 일부 계층의 10대들에 대한 무상우유급식으로 족하다. 어쨌든 다음과 같은 이유로 인해 10대들에 대한 무상우유급식은 바람직하지 않다고 판단된다. 첫째, 10대들이 우유를 마시지 않는 것은 우유를 살 형편이 안 되거나 살 수 없기 때문이 아니라 마시고 싶지 않거나 우유의 영양적 중요성에 대해 모르기 때문이다. 따라서 이는 단순히 무상우유급식으로 해결될 문제가 아니다. 둘째, 10대들에 대한 무상우유급식은 10대들이 무상우유급식에도 불구하고 우유를 마시지 않을 경우 예산낭비에 그칠 수 있다. 셋째, 정책이 10대들의 그릇된 판단에 따른 결과를 시정하기 위해 납세자부담을 가중시키기보다 10대들 스스로가 자신들의 생명에 대해 책임의식을 갖도록 하는 것이 바람직하다. 이상과 같은 이유로 인해 EU 차원의 SMSS 사업을 보완하기 위한 영국정부의 Top-Up 사업은 예산낭비의 성격이 짙다고 할 수 있으며, 장기적으로 재검토가 필요하다고 할 수 있다. 이와 관련하여 금후 Top-Up에 대해 다음과 같은 조치가 필요하다고 생각된다. 첫째, Top-Up 사업은 높은 행정비용을 유발시키는데 비해 효과가 미미하다. 따라서 영국정부는 이 사업의 중단을 신중히 검토할 필요가 있다. Top-Up과 SMSS가 학생들에게 적절한 가격에 우유를 공급한다는 데에 목적을 두고 있다면 이미 민간분야에서 보다 저렴한 가격으로 공급이 이루어지고 있음을 유의할 필요가 있다. 둘째, EU 차원의 SMSS 사업의 비용과 편익 및 학교우유급식에 대한 보조의 필요성에 대한 근거의 미약함을 감안할 때 영국정부는 EU와 SMSS 사업을 중단하는 문제에 대해 심도 있는 논의가 필요하다. SMSS 및 Top-Up을 중단하는 대신 학교우유급식을 다음 세 그룹에 대해 집중적으로 하는 것이 바람직하다. 첫째, 유아원생을 대상으로 하는 우유급식이다. 대부분의 유아들은 충분한 칼슘을 섭취하는 것으로 나타나고 있다. 그러나 유아들이야말로 칼슘섭취가 부족할 경우 심각한 상황에 직면할 수 있기 때문에 이들에 대한 우유급식은 필요하다. 둘째, 10대의 여학생들에 대한 우유급식이다. 조사결과 10대들의 평균 칼슘섭취량이 불충분한 것으로 나타났다. 따라서 어떤 학생들은 10대에 출산을 할지도 모르기 때문에 그들의 식사내용이 신생아의 건강에 영향을 미칠 수 있다. 셋째, 저소득층 자녀들에 대한 학교우유급식이다. 소득 및 식사의 질이 지역에 따라 다를 수 있다. 이 같은 점을 감안할 때 Top-Up의 예산을 현재 시행중인 사업의 보강을 위해 전용하는 것이 바람직하다. 이상에서 살펴본 영국의 학교우유급식문제는 EU 차원의 SMSS 사업과 영국 자체의 Top-Up이 병행되고 있다. 그러나 전자에 대한 1999년의 평가(CEAS 1999) 및 후자에 대한 금번의 평가(LE 2005) 모두가 학교우유급식에 대한 보조의 중단을 권고하고 있다. 2.9 영국의 음용유 소비동향 위에서 살펴본 것과 같이 영국의 학교우유급식을 통한 우유소비가 전체 음용유 시장의 0.7%에 불과해 매우 저조하다. 그뿐 아니라 학교우유급식에 참여하는 학생과 참여하지 않는 학생간의 1일 평균 음용유소비량에 큰 차이가 없다. 즉 학교우유급식에 참여하고 있는 학생들의 1일 평균 음용유소비량이 518ml인데 비해 참여하지 않는 학생들은 433ml이다. 따라서 반드시 학교우유급식이 아니더라도 이미 일상을 통해 상당량의 우유를 마시고 있다고 할 수 있다. 이 같은 식생활패턴이 영국의 학교급식을 어렵게 하고 있는지 모른다. 그렇다면 영국인들은 일상을 통해 우유를 어떤 방식으로 소비하고 있는지를 살펴볼 필요가 있다. 2.9.1 영국의 우유·유제품 소비동향 영국인의 우유소비동향을 파악하기 위해서는 우선 식생활 속에서의 우유 및 유제품의 소비패턴에 대해 검토하기로 한다. 2001/2002년 현재 영국(Great Britain) 가정의 1주일간 식품소비지출은 42.7파운드이며, 그 중 13.8%인 5.9파운드가 우유 및 유제품 구입비용이다. 이는 2000년 한국의 도시가계의 외식비를 제외한 1개월간 식품소비지출액 258,369원 가운데 우유·유제품 구입비용이 20,167원으로 7.8%에 불과함을 감안할 때 매우 높은 비율이다. 또한 이는 2000년 일본의 외식비를 제외한 식료비지출에서 차지하는 곡물(쌀, 빵, 면류)의 비율 11.5%를 상회하는 수준이다. 또한 일본의 식품소비지출에서 차지하는 우유 및 유제품 구입비용의 비율은 4.5%로, 영국의 32.6% 수준이다. 결국 영국의 우유·유제품은 한국이나 일본의 주식과 마찬가지임을 알 수 있다. 한편 영국의 우유·유제품에 대한 소비지출액의 35.6% 및 식품소비지출액의 4.9%가 음용유소비지출이다. 다음이 치즈로 우유·유제품 소비지출액의 23.7%, 식품소비지출액의 3.3%를 차지한다. 또한 소비지출액이 가장 많은 음용유의 용도를 보면 다음의 <그림 7>과 같다. 여기서 알 수 있듯이 가장 소비비율이 높은 것이 커피나 홍차에 타서 마시는 것으로, 41.7%를 차지하고 있다. 그 다음이 시리얼, 음식재료 및 직접 음용유로 마시는 순이다. 국내에는 유사한 통계자료가 없어 비교가 곤란하나 우리와 유사한 식생활패턴을 지닌 일본의 1999 자료를 보면, 직접음용(73%), 커피 및 홍차(19%), 요리재료(5%), 시리얼(3%) 등의 순이다.7) 따라서 음용유를 음용으로 직접 소비하는 것이 대부분인 동양적인 식생활과는 상당한 거리가 있음을 알 수 있다. 2.9.2 영국의 최근의 음용유 소비동향 최근 영국의 음용유 소비동향을 보면, 2001년 현재 연간 5백 7십만 킬로리터를 소비하고 있으며, 그 중 가정소비가 81.4%로 매우 높은 비율을 나타내고 있다. 그러나 이 같은 가정소비의 비율이 점차 감소추세에 있다. 이는 무엇보다 여성의 취업이 늘어나면서 가정 밖에서의 우유소비가 증가하는 것과 밀접한 관계가 있다고 할 수 있다. 한편 지방함량에 따른 음용유의 소비동향을 보면, 1992년에 전체 음용유소비량의 51.0%를 차지한 전유(whole milk) 형태의 음용유비율이 2001년 현재 30.1%로 10년간 무려 20%나 하락하였다. 그 대신 부분탈지유(semi-skimmed milk) 및 탈지유(skimmed milk)의 소비가 늘고 있다. 즉 같은 기간 동안 부분탈지유의 소비는 35.2%에서 53.7%로 늘어나 전유 형태의 음용유를 대체하는 결과를 나타냈다. 탈지유는 같은 기간 동안 약 2% 정도가 늘어나 2001년 현재 14.9%의 비율을 보이고 있다. 다음은 음용유 용기의 변화가 두드러진다. 즉 2003년 현재 페트병이 전체의 73.0%로 가장 높은 비율을 나타냈으며, 이는 미국도 유사한 변화를 보이고 있다. 이에 비해 전통적인 종이팩 용기는 점차 감소하여 2003년 현재 11.1%로 20%를 밑돌기 시작했으며, 유리병은 15.8%를 차지하고 있다.8) 끝으로 시판 중인 음용유의 살균방법 및 용기크기를 살펴보면, 약 90%가 저온살균유(pasteurized milk)이며, 용기는 4파인트(227ml)가 36.3%, 6파인트(340ml)가 16.7%로 나타났다. 이상에서 살펴본 것과 같이 영국은 기본적으로 가정에서의 음용유소비가 매우 높다. 이는 전술한 바와 같이 우유·유제품이 한국이나 일본의 주식인 쌀과 같은 음식으로 인식되고 있기 때문이다. 따라서 특별한 경우를 제외하면 어린이들이 학교급식을 통해 우유를 섭취해야할 필요성을 크게 느끼지 못한다고 할 수 있다. 또한 영국의 이 같은 소비패턴이 학교우유급식의 부진과도 맞물려 있다고 할 수 있다. 이 같은 경향은 나라에 따라 다소 차이는 있겠으나 EU 회원국에 있어서 어느 정도 공통성이 있다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 EU 차원에서 또는 영국정부의 재정지원을 통해 지금까지 학교우유급식에 대한 재정보조를 실시해 왔다. 이는 우유가 지니는 영양적 중요성과 우유소비확대를 통한 원유수급불균형해소라는 두 가지 기본 목표를 달성하기 위한 것이라 할 수 있다. 3. 일본의 경험 선진국의 경험과 관련하여 이상에서 전형적인 서구국가라 할 수 있는 미국과 영국의 경험에 대해 검토하였다. 그러나 같은 서구국가라 해도 미국과 영국의 학교우유급식에는 상당한 차이가 있었다. 이에 비해 다음은 우리와 유사한 식생활구조를 지니고 있는 일본의 경험과 시사점에 대해 검토한다. 3.1 일본의 원유수급 및 소비동향 다음의 <그림 8>는 28년간(1977~2004) 일본의 우유수급을 나타낸 것이다. 여기서 알 수 있듯이 일본의 원유수급이 장기적인 불균형에 돌입하기 시작한 것은 1979년부터이며, 그 때부터 쿼터제를 통한 계획생산체제에 돌입하였다. 이하 일본의 계획생산체제 이후의 수급조절방안에 대해 검토한다. 여기서 알 수 있듯이 일본은 과거 24년 간(1979~2004) 7회의 장기적인 수급불균형을 경험하였으며, 그 때마다 수급불균형을 해소하기 위한 다양한 대책이 동원되었다. 첫째, 지난 22년 간(1979~2000) 원유수급의 공급과잉과 공급부족이 각각 5회와 14회로, 공급부족을 나타낸 경우가 절대적으로 많았다. 같은 기간 동안 총 공급부족량은 177만 톤으로, 총 수요량의 1.2%에 불과해 계획생산이 비교적 성공적이었다. 공급과잉에 따라 강력한 생산조정이 불가피했던 때는 1979, 1986 및 1993년 등 3회이다. 둘째, 22년 간 우유·유제품에 대한 수요와 공급은 모두 지속적인 증가추세를 나타내는 가운데 수요의 연평균 성장률이 1.71%로 공급의 1.56%을 약간 상회하였다. 셋째, 첫 번째 수급불균형을 나타낸 1970년대 말의 공급과잉 시에는 1979년부터 계획생산을 통해 1980년의 공급을 전년도와 거의 같은 수준으로 억제하는 사이 1980년부터 수요가 늘어남에 따라 1981년부터는 공급과잉이 완전히 해소되었다. 넷째, 1986년의 공급과잉시에는 170억 엔의『치즈기금』을 설립해 1987년부터 유업체가 치즈용 원유를 낮은 가격에 구입할 수 있도록 치즈용원유 Kg당 15엔의 장려금을 지급함으로써 국산치즈의 생산증가를 통해 원유수요를 늘렸다. 이 제도는 현재까지 지속됨에 따라 잉여유를 이용하여 수요가 증가하는 치즈를 생산함으로써 2005년 현재 전체 치즈 소비량의 13.0%를 국산치즈가 점하고 있다. 그 외에 원유의 기준유지율을 3.2%에서 3.5%로 상향조정함으로써 음용유의 풍미를 향상시켜 소비를 연간 1인당 2.1Kg이나 증가시킴으로써 공급과잉을 해소하였다. 다섯째, 1993년의 공급과잉 시에는 정부의 재정지원을 통해 국산원유를 이용한 생크림생산을 늘려 버터나 탈지분유에 비해 품질이 뛰어난 액상유제품을 저렴한 가격에 공급하였다. 이를 통해 원유수요를 획기적으로 증가시킴으로써 수급불균형을 해소시킬 수 있었다. 여섯째, 2003년은 공급이 수요를 11.7만 톤 정도 초과했으나 2004년에는 다시 수요가 공급을 야간 상회하는 등 미미한 수급불균형이 반복되었다. 그러나 이미 1996년을 정점으로 수급 모두 하향추세로 전환함에 따라 WTO 체제 하에서 일본낙농의 축소균형이 진행되고 있음을 알 수 있다. 이 과정에서 최근 일본은 잉여유를 이용해 수요가 증가하고 있는 치즈의 생산확대를 통해 수급균형을 유지하려는 정책을 채택하고 있다. 그 경우 북해도의 가공원료유를 이용한 치즈생산에 대해 일정 범위 내에서의 치즈기금을 통한 보조와 생산자상호보조를 통해 치즈생산확대에 따른 유가하락을 최소화하고 있다. 이상에서 알 수 있듯이 1986년과 1993년의 수급불균형에 직면하여 일본은 국산원유를 이용한 치즈 및 생크림생산을 위한 정책의 재정지원과 기준유지율의 상향조정과 같은 제도변화를 통해 수급불균형을 해소하였다. 이는 남아도는 원유를 버터와 탈지분유보다는 수요가 증가하는 고품질의 국산유제품을 생산함으로써 새로운 수요의 창출을 통해 원유의 수급불균형을 해소했다는 점에서 의미가 있다. 아울러 이는 정부의 재정지원이 있었기에 가능했다고 할 수 있다. 그러나 국산유제품의 생산증가는 낙농가가 수취하는 종합유가의 하락을 의미하므로 결과적으로는 생산성이 낮은 낙농가의 폐업을 유도하였다. 반대로 생산성이 높은 농가가 보다 많은 생산에 참여할 수 있는 기회를 부여함으로써 일본 낙농의 경쟁력을 제고시키는 계기가 되었다는 점도 부인할 수 없다. 그럼에도 불구하고 1996년을 기점으로 수급이 모두 하향추세로 돌아섬에 따라 전술한 바와 같이 낙농산업의 축소균형이 진행되고 있음을 유의할 필요가 있다. 이는 무엇보다 다음의 <그림 9>에서 알 수 있듯이 일본의 시유소비가 1994년의 41.6kg을 최고로 감소하기 시작하여 2004년 현재 38kg을 나타내고 있다는 사실과 무관하지 않다. 그 결과 농림수산성은 2010년의 연간 1인당 시유소비를 41kg으로 보고 낙농정책을 수립하고 있다. 그 가운데 지속적인 증가추세를 나타내고 있는 치즈생산을 장려하기 위한 정부 및 생산자단체 차원의 다양한 대책이 제시되고 있다. 구체적으로는 북해도의 원유 증 연간 약 40만 톤을 치즈생산에 투입하고, 장기적으로는 최고 60만 톤 까지를 치즈원료로 사용한다는 계획이다. 그렇게 함으로써 늘어나는 치즈소비에 대응하여 수입이 곤란한 신선치즈를 중심으로 차별화전략을 강화한다는 방침이다. 그러나 북해도산 원유를 이용한 치즈생산이 증가할 경우 북해도 낙농가의 종합유가는 낮아질 수밖에 없다. 따라서 이에 대응하기 위해서는 지속적인 규모확대 및 초지조성을 통한 생산비절감이 불가피하다. 3.2 일본의 학교급식을 통한 우유소비 현황과 과제 일본이 학교급식을 통해 최초로 우유를 공급하기 시작한 것은 1954년부터이다. 그러나 이때의 학교급식을 통한 우유공급은 2차 대전 직후 미국의 원조로 들여온 탈지분유를 이용한 환원유가 중심이었다. 따라서 이는 국내의 원유수급과 별도로 어린이들의 체위향상을 위한 조치였다. 그 후 1957년부터 음용유에 의한 학교우유급식이 실시되었다. 이하 일본의 학교우유급식의 실태와 현황에 대해 구체적으로 검토한다. 3.2.1 일본 학교우유급식사업의 구조와 현황 2004년 현재 일본의 학교우유급식을 통한 소비는 연간 392,244톤으로 전체 음용유생산량의 8.3%를 차지하고 있다. 학교우유급식을 위해 1990년까지 일반예산에서 200cc 당 2.2엔의 보조를 해왔으나 현재는 정부보조가 없는 상황이다. 다음의 <그림 10>은 일본 학교우유급식의 구조를 나타낸 것이다. 이미 1957년에 농림수산성 주도로 처음 도입된 일본의 학교우유급식제도는 현재는 벽지지역까지를 포함한 전국의 거의 모든 학교에서 실시되고 있다. 또한 이를 통해 우유의 안정공급이 확보되어 있어 우유소비확대에 커다란 성과를 올리고 있다. 초·중학교, 특수 및 야간고등학교, 특수학교유치원생이 보조급식 대상이며, 현재 대상 학교의 93.4%가 학교우유급식을 실시하고 있다. <표 7>에서 알 수 있듯이 2004년 현재 학교우유급식을 통한 공급량은 연간 40.4만 톤으로, 전체 원유생산량의 4.9%, 음용유공급량의 8.3%를 차지하고 있다. 이 같은 일본의 학교우유급식의 특징을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 1990년까지 대상학생 전체에 대해 일반회계를 통해 부분보조를 실시해 왔다. 이는 한국의 학교우유급식이 가정형편이 어려운 학생들에 대해 전액을 정부보조로 부담하는 ‘보조급식’과 학교급식을 원하는 학생에 대해 학부모가 전액을 부담하는 ‘일반급식’으로 구분되어 있는 것과 다르다. 둘째, 학교우유급식에 대한 보조비율을 보면, 실시초기인 1957년의 62%에서 점차 낮아져 1990년에는 6.2%에 불과하다. 이는 수익자부담원칙에 따라 보조비율이 소득증대와 함께 점차 인하되어 왔음을 의미한다. 셋째, 학교우유급식이 음용유생산에서 차지하는 비중은 1970년 18.0%를 정점으로 점차 낮아져 2004년 현재 8.3%를 나타내고 있다. 이처럼 학교급식의 비중이 점차 낮아진 것은 주로 학생 수의 감소에 기인하는 바가 크다. 한편 일본의 학교우유급식을 통한 우유급식목표를 살펴보면 다음의 <표 8>와 같다. 여기서 다음과 같은 점을 지적할 수 있다. 첫째, 보조급식 대상이 초·중등학교의 전체 학생과 야간고등학교 및 특수학교의 유치부와 고등부에 한해 실시되고 있다. 따라서 일반 고등학교는 보조급식의 대상이 아니다. 이는 국내의 학교우유급식에 있어서 무상보조급식이 2004년까지 초등학교에 국한되어 오다가 2005년부터 중학교, 2006년부터는 고등학교까지 확대실시된 것과는 차이가 있다. 즉 일본은 대상 학교 전체 학생에 대해 부분보조급식을 실시하되 무상보조는 실시하지 않고 있다. 둘째, <표 8>에서 알 수 있듯이 중·고등학교에 대해서는 1인 1일 300cc를 공급하고 있으며, 초등학교와 특수학교 유치부만이 200cc를 공급하고 있다. 이 역시 국내의 학교우유급식이 보조, 일반 모두 용량이 200ml로 균일화되어 있는 것과 차이가 있다. 셋째, 그동안 백색우유에 한정되었던 학교우유급식을 10% 범위 내에서 가공유를 급식할 수 있도록 함으로써 학생들의 선택의 폭이 다소 확대되었다. 따라서 최근 국내에서도 거론되고 있는 학교우유급식에 제공되고 있는 우유용량의 적정성 및 공급되는 우유제품의 종류에 대한 신중한 검토가 필요하다. 3.3 일본 학교우유급식제도의 개선방향 3.3.1 낙농·유업 발전대책에 있어서의 개선방향 학교우유급식사업에 대해서는 종전부터 재정자금의 효율적 이용, 수익자부담의 실태 등으로 볼 때 개선이 필요하다는 지적이 있어 왔다. 이 같은 상황 속에서 농림수산성 축산국은 학교우유급식사업에 대한 검토를 거쳐 1999년 3월에 공표된 ‘새로운 낙농·유업 발전대책’을 통해 “학교우유급식사업은 낙농·유업의 발전과 학생들의 체위·체력의 향상에 있어서 중요하며, 계속해서 추진할 필요가 있다”고 지적하였다. 아울러 공급사업자가 고정되어 있으며, 공급가격이 비싼 점, 학교급식에 대한 보조가 영세보조에 그쳐 명목적이라는 등의 비판에 대해 학교우유급식 전반에 걸쳐 재검토함과 아울러 경쟁조건의 정비 등을 통해 신속히 개선할 것임을 밝혔다. 이와 함께 전술한 ‘새로운 낙농·유업 발전대책’의 방향설정을 구체화하기 위해 농림수산성 축산국장 주제 하에 학부모, 학식경험자, 유업체, 생산자 등으로 구성된 검토위원회를 거쳐 개선방향을 다음과 같이 설정하였다. 첫째, 학교우유급식에 따른 공급자의 선정에 있어서 신규참입을 포함해서 효율적인 사업자의 참가를 확보하며, HACCP의 취득을 선정요건에 포함시키기로 하였다. 둘째, 공급가격의 결정에 있어서 가격형성의 투명성확보를 위해 현행의 수의계약을 입찰제도로 대체하기로 하였다. 셋째, 정부의 재정지원과 관련해서는 현재의 일률적인 단가보조 대신 정책유도성이 높은 방향으로 전환하기로 하였다. 이상과 같은 개선방향에 따라 2000년부터 입찰방식을 도입함과 아울러 단가지원에 대해서는 이를 학교우유급식의 합리화, 안정적인 수요확보 및 소비량확대를 위한 방향으로 개선하기로 하였다. <표 9>에서 알 수 있듯이 일본의 학교우유급식에 대한 정부보조는 과거의 직접적인 단가보조에서 시설, 기기구입, 여건개선 및 소비환경조성 등을 위한 간접보조로 전환되었다. 이는 일본의 학교우유급식이 일정한 단계에 진입하였음을 의미하며, 단가보조를 통한 수요확대보다 우유소비확대를 위한 여건 및 환경조성이 보다 중요하다는 시대적인 판단에 따른 것으로 보인다. 한편 학교우유급식에 공급되는 우유의 공급사업자 및 가격결정방식이 개정되었다. 이상의 조치로 인해 도도부현의 1999년 제2학기 또는 제3학기부터 입찰방식에 의한 가격 및 공급사업자의 결정이 이루어지게 되었다. 또한 2000년도에는 전년도 중간부터 새로운 제도로의 이행이 이루어졌기 때문에 전년도 보조지원액의 50%에 해당하는 과도기적인 단가보조가 있었다. 2001년도부터는 새로운 제도에 따른 학교우유급식이 이루어지게 되었다. 그 결과 그동안 지속적인 상승추세를 나타내던 학교우유급식의 공급가격이 200cc 당0.32엔 하락하는 결과를 가져왔다. 이 같이 입찰에 의한 새로운 제도가 도입되기 시작한 2000년 2학기에 유키지루시(雪印) 유업의 가공유사건이 발생함에 따라 일시적인 혼란이 있었다. 그 외에 새로운 제도에 대해 다음과 같은 문제제기가 있었다. 첫째, 실제 학교우유급식의 공급자는 시정촌의 장임에도 불구하고 공급사업자 및 가격결정을 도도부현지사가 결정하는 것은 시대적인 정서에 맞지 않는다는 것이다. 이는 전술한 가공유사건과도 관계가 있다고 생각된다. 그럼에도 불구하고 낙농진흥 및 가격수준 및 공급의 안정유지라는 차원에서 도도부현지사가 총괄하여 결정하기로 하였다.