막대한 초기 투자비용과 쿼터 확보, 목장부지 선정 등의 문제로 신규진입이 가로막힌 낙농업은 고령화, 후계농 부족, 환경규제, 강도 높은 노동으로 농가수는 매년 감소하면서 생산기반 붕괴가 우려되는 상황이다. 이와 관련 최근 정부주도로 운영된 ‘낙농산업 중장기 발전대책 TF’에서도 안정적인 생산기반 구축을 위한 신규농 확보 방안이 논의된 바 있다. 이에 낙농가수 감소 동향과 신규농 확보를 위한 해외 사례를 살펴보았다. 

고령화 심화된 현장, 후계인력 부족에도 신규진입 사면초가

폐업 가속화…13년 새 농가 수 30% 줄어 생산기반 ‘빨간불’

제3자 경영승계, 쿼터 지원, 목장 쉐어로 신규농 유입 유도

▲낙농산업 인력 확보 절체절명 과제

낙농을 하기 위해선 목장부지 구입부터 착유기, 냉각기 등의 설비 등 막대한 투자가 필요하다. 여기에 더해 우유를 납유할 수 있는 권리인 쿼터 구매 또한 만만치 않은 비용이 소요되는 부분이기에 신규진입을 희망하는 농가라 할지라도 의지만 가지고선 낙농을 할 수 없는 것이 현실이다.

후계농에 의한 대물림 역시 어렵기는 마찬가지다. 낙농은 대표적인 노동집약적 산업으로 후계농을 확보하기 어렵다. 근래엔 심각한 수익성 악화로 승계를 마친 후계농들 마저도 암담한 미래에 폐업을 고민하는 사례가 늘고 있다.

한국낙농육우협회 낙농정책연구소(소장 이재용)가 발표한 ‘2023 낙농경영실태조사’에 따르면 후계자 유무 및 향후 육성계획과 관련해 ‘후계자도 없고, 육성계획도 없다(44.9%)’고 응답한 농가비율은 전년대비 7.2%p 크게 늘어나, 후계자 부족 문제가 심각한 현안임을 보여주고 있다.

또, 목장주의 연령분포를 살펴보더라도 40대(18.5%), 50대(21.2%), 60대(44.0%), 70대 이상(8.8%)으로, 20∼40대 경영주 비율은 25.9%로 전년대비 1.6%p 감소한 반면, 50~70대 경영주의 비율은 74%로 1.1%p 증가하며 고령화 현상이 진행 중이였다.

이로 인해 국내 낙농가수는 빠르게 감소하고 있다. 최근 5년간 매해 200호 수준의 농가가 폐업하고 있는 반면, 신규 진입농가는 150호에서 61호까지 줄어들었고, 2020년 말 5천호 대가 무너진 낙농가수는 2023년 기준으로 4천475호를 기록했다. 2010년(6천347호)과 비교하면 30% 가량 줄어든 수치다.

낙농생산기반 붕괴의 위기가 다가오자 최근 정부는 ‘낙농산업 중장기 발전대책 TF’를 통해 업계 관계자들과 신규농 유입을 위한 방안을 모색했다.

농식품부는 쿼터란 진입장벽 해소를 위해 쿼터를 구매하지 않고 임대할 수 있는 방법을 고민 중에 있으며, 이로 인해 발생하는 문제와 해결방안을 논의 중에 있다고 설명했다.

이와 유사한 대책으로 쿼터 관리에 유연성을 부여하는 ‘쿼터뱅크’는 이미 논의 테이블에 오른 바 있다.

컨트롤타워의 감독 하에 폐업농가로부터 거둬들이거나 낙농가에게 임대받은 쿼터를 신규 낙농가에게 일정기간 대여해주는 방식으로 해외에선 이미 쿼터 뿐만 아니라 목장 기반까지 승계받을 수 있는 제도가 운영 중에 있다.

 

▲일본, 목장부터 기술까지 제3자에게 승계

일본도 2020년 기준 지난 5년간 문을 닫은 낙농가가 2천700여호에 이르며, 신규농가는 830여농가에 불과해 폐업이 가속화하고 있다.

이에 일본은 신규농 유입을 장려하기 위해 지역 내 낙농단체가 나서 폐업 또는 폐업 예정 목장을 낙농 희망자에게 연계시켜주는 정책을 펼치고 있다.

이 제도는 시설 설비·설비 외 가축뿐만 아니라 사양기술까지 승계하는 ‘제3자 경영승계’와 목장주로부터 유형자산만 이어받는 ‘일괄승계’, 폐업농가에서 목장을 새로 운영하는 ‘독립취농’ 등 다양한 형태로 운영된다.

이 제도를 통해 의욕·경험·기술을 갖춘 제3자는 신규진입의 부담을 덜 수 있고, 또 사전 교육 받았기 때문에 조기 이탈을 방지할 수 있는 효과를 가지고 있다.

특히, 낙농업이 발달한 홋카이도는 ‘제3자 경영승계’가 매우 체계적으로 갖춰져 있다.

양도자와 인수자가 공동으로 경영하며 목장을 인수인계하는 기간 동안 목장에서 시설, 설비, 농지 등 유형자산은 물론 사양관리기술, 지역 내 신뢰관계 등의 무형자산을 가족이외 사람에게 승계하는 것.

또, 홋카이도 벳카이초에선 낙농을 원하는 부부 또는 파트너가 있는 지원자를 선발, 3년간 연수목장에서 교육을 실시한다. 이 기간동안 선발된 인력은 지자체 계약직 근로자로 인정되고 주택과 생활자금을 지급받으며, 수료자에겐 홋카이도의 ‘농장리스 제도’를 통해 리모델링한 폐업 목장을 제공한다.

▲뉴질랜드의 쉐어밀커 ‘상부상조’ 사례

캐나다 알버타 주 낙농가협회는 신규 낙농가 확보 및 경제적 부담을 줄여주기 위해 신규 낙농가 지원 프로그램과 더불어 멘토링 및 교육 프로그램을 실시하고 있다.

신규 낙농가는 구입한 쿼터 1kg/일당 2kg의 쿼터씩, 최대 30kg까지 무상으로 부여받는다.

부여받은 쿼터는 판매 불가이며, 본인 쿼터 매각시 부여 쿼터도 판매량에 따라 감축된다.

또한 신규농가는 첫 5년 동안은 쿼터를 최대 75kg/일 만큼 보유할 수 있으며, 5년 이후에는 120kg/일까지 구매가 가능하다.

해당 프로그램을 통해 2021년 기준 22개의 신규 농가가 모집됐으며, 매년 실무 트레이닝 및 멘토링 등의 지속적인 지원이 이뤄지고 있다.

뉴질랜드는 대표적인 농업국가로 이중 낙농업은 뉴질랜드 전체 수출의 25%를 차지하는 최대 산업이지만, 인력난 장기화로 어려움을 겪으면서 쉐어밀커가 주목 받고 있다.

쉐어밀커는 목장주와 공동으로 목장을 경영하며 약정된 비율로 수익을 분배하는 목장경영 형태로, 현재 전체 농가의 약 40%가 이 형태로 목장을 운영하고 있는 것으로 나타났다.

기본적으로 3년 계약이기 때문에 계약종료 시기에 계약갱신 또는 새로운 계약처를 물색해야하는 불안정성이 단점으로 꼽히지만, 실무경험이 부족하고, 충분한 자금이 없는 젊은 낙농가가 목장주가 되기 위해 필요한 기술, 지식, 자금을 축적하는 중요한 기회가 제공된다는 것이 쉐어밀커의 큰 장점이다.

[축산신문 3월 27일]