[붙임]

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 개정안에 관한 의견서

2017.  5.  22. (월)

사단법인 한국낙농육우협회장

(대리인 변호사 오영중)

Ⅰ. 의견제출 배경과 목적

1. 전국 낙농가의 염원

우리협회는 전국 낙농가를 회원으로 두고 있는 사단법인입니다. 학교우유급식과 관련하여 최근 정부가 최저가입찰제를 시행하고 있습니다. 최저가입찰제 시행으로 인해 우유급식 입찰과정에서 업체 간 출혈경쟁(부당염매)으로 인해 생산원가 이하로 낙찰되는 등 심각한 부작용(급식중단사례 등)이 속출하고 있습니다. 이러한 부작용으로 인해 발생하는 피해가 낙농가로 전이되는 심각한 상황에 직면하여 우리협회는 다음과 같은 시행령 개정안에 관한 의견을 제출하오니, 적극 반영해주시기를 기원합니다.

2. 최저가 입찰제 시행에 따른 출혈경쟁, 우유급식 불신증가 등 문제점

(1) 출혈경쟁(부당염매) 속출

학교우유급식 가격이 시중판매가격의 절반에도 못 미치며, 심지어 생산원가 이하 낙찰이 속출하는 등 심각한 출혈경쟁이 속출하였습니다. 국가가 부당염매를 조장한다는 비판을 면하기 어렵습니다. 더구나 학생들의 건강과 직결되는 우유급식 자체에 대한 불신으로 연결되는 등 그 부작용이 적지 않습니다.

(2) 도·농간 격차 심화

같은 우유급식물량에 대해 서울시내 소재 학교(295원)와 군 단위 소재학교(400~430원) 입찰가격의 격차가 심화되었습니다.

(3) 입찰로 인한 학교우유급식 중단 사례 속출

▶서울, 경기 지역 약60여개 학교우유급식 포기(낙찰원가200원으로 대리점과 본사간 분쟁발생) → 급식중단을 해결하기 위해 타 업체와 수의계약 체결 임시공급(300원)

▶낙찰가 200원대 대리점 경영악화로 우유급식 포기 사례

(4) 도서지역 공급기피

▶거제지역 5개교 무응찰로 학교우유급식 공급 제한 사례

(5) 학생수에 따른 가격차별

▶동작구 반경 1㎞ 이내 학교간 입찰가격 극단적 차이 발생

: 학생수 1782명 A초등학교 150원, 661명 B 초등학교 400원 낙찰

3. 최저가 입찰제 폐지와 새로운 시행령 개정안 수정 필요성

현재 주무행정부처인 농림축산식품부(축산경영과) 및 일선 교육당국도 최저가 입찰제 시행에 따른 위와 같은 문제점을 인식하고 해결방안을 모색하고 있습니다. 특히, 2016. 국회의원회관(홍문표 의원 주관)에서 개최된 ‘위기의 학교우유급식 최저가입찰제 이대로 좋은가?’ 토론회에서 농림축산식품부, 공정거래위원회, 업계 담당자, 학자 등이 활발한 토론을 거친 후 많은 참가자들이 ‘입찰제도개선’을 통한 우유급식 최저가입찰제 개선방안 마련에 공감대를 형성한 바 있습니다.

이후 국무총리실 산하 규제개혁위원회도 이러한 학교우유급식 최저가 입찰제의 문제점을 인지하고 개선안을 제시한 바 있습니다. 금번 지계법 시행령 개정안도 최저가입찰제의 폐단을 해결하고자 마련된 것으로 알고 있습니다.

Ⅱ. 시행령 개정안에 대한 의견제시

1. 시행령 개정안의 취지와 주요골자

이번 지계법 시행령 개정안중 제42조 개정은 ‘창업·소상공인의 입찰기회 참여 확대를 위하여 기획재정부장관이 고시한 금액(2.1억원) 미만 물품과 용역의 입찰 시 실적이 없어도 입찰참가를 할 수 있도록 하고, 물품구매 분야의 과도한 가격 경쟁을 유발하는 최저가낙찰제를 폐지하여 적정대가를 보장받을 수 있도록 함’에 그 목적이 있습니다.

2. 시행령 개정안의 내용

시행령 개정안은 제42조 제1항 제2호를 삭제하여 물품 구매 입찰 시 최저가 낙찰제 폐지를 폐지하도록 하고 있습니다. 즉, 물품 구매 분야의 최저가낙찰제의 경우 과도한 가격 경쟁을 유발함에 따라 물품 구매 시 최저가 낙찰을 폐지하고, 적격심사 낙찰제로 전환함에 따라 지역중소업체가 적정대가를 보장받을 수 있도록 함에 그 개정취지가 있습니다.

3. 시행령의 문제점

(1) 삭제 대상 개정안에 대한 의견 : 원칙적 동의, 추가개정필요

우리협회는 이번 시행령 개정안에 적극 찬성합니다.

우선 이번 개정안의 삭제대상인 시행령 제42조제1항 제2호는 ‘기획재정부장관이 고시한 금액 미만인 물품입찰의 경우로서 물품을 제조하지 아니하고 납품하거나 계약을 이행하는 데에 짧은 시간이 걸리는 경우 등 계약이행능력의 심사가 필요하지 아니하다고 인정되는 경우에는 예정가격이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정할 수 있다’는 내용을 담고 있습니다.

그런데 이번 시행령 개정안은 동 조항을 삭제를 포함하고 있습니다. 따라서 본 시행령이 시행될 경우 학교우유급식 입찰과정에서 계약이행능력 심사를 생략할 수 없도록 강제하고 있습니다. 이에 학교우유급식 입찰에서도 가격요소 뿐만 아니라, 계약이행능력심사를 반영하여 최종 낙찰자를 결정해야 합니다. 이러한 측면에서 이번 시행령 개정안에 동의합니다.

다만 아래와 같은 문제점을 보완하기 위한 시행령 추가개정 및 제도개선이 필요하다고 봅니다.

(2) 문제점

학교우유급식 입찰과정에 응찰자들의 계약이행능력 심사를 반드시 하도록 하는 제도는 ‘최저가+계약이행능력’을 동시에 충족하는 업체를 최종낙찰자로 정하도록 하여 형식상 최저가입찰제를 폐지한 것으로 이해될 여지는 있습니다.

그런데, 동시행령 제42조1항 ‘예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정한다’라는 규정이 그대로 남아 있기 때문에, 과연 ‘최저가입찰제 폐지’에 해당하는지 많은 의문을 갖게 합니다.

특히, 학교우유급식의 경우 입찰을 주관하는 각급 학교당국이 동시행령 제42조1항의 의미를 ‘최저가격입찰자를 우선적으로 선정하고 난 뒤, 계약이행능력 심사는 보충적으로 형식상 진행’하면 되는 것으로 이해할 여지가 많습니다.

결국 실제 학교 계약담당자, 입찰에 응하는 업체의 입장에서 사실상 ‘최저가입찰제 존속’으로 이해하고 기존 최저가 입찰제가 유지되는 결과를 낳을 개연성이 매우 높습니다.

4. 시행령 개정방향과 수정안 의견

(1) 추가개정의 필요성

시행령 제42조 제1항의 ‘최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로’라는 부분의 법적의미를 문언 그대로 해석하면, 마치 ‘최저가격으로 입찰한 자를 우선적’으로 선정하여 계약이행능력을 보충적으로 심사한 후 별도의 하자가 없으면 최종낙찰자로 정하는 것으로 이해됩니다.

그러나, 진정한 최저가입찰제 폐지 목적을 달성하기 위해서는 ‘가격요소’ 뿐만 아니라, ‘계약이행능력요소’를 포함한 다면평가의 방식으로 객관적인 점수를 합산하여 ‘최종평가점수’를 산출해야 합니다. 실제로 귀 부에서 마련한 시행세칙도 이러한 기준을 마련하여 시행하고 있습니다.

따라서 시행령 제42조 제1항도 진정한 의미에서 최저가 입찰제 폐지를 담보하기 위해서는 다음과 같이 추가 개정이 필요합니다.

(2) 시행령 제42조 제1항 추가 개정안(동항 제2호 삭제 전제)

동 조항의 ‘최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 정한다’ 부분이 최저가입찰제를 유지하고 있는 것으로 해석될 여지가 너무 높습니다. 이에 동 조항이 변경되지 않고서는 실제 최저가입찰제 폐지효과를 거둘 수 없습니다.

이에 동 조항을 ‘입찰가격뿐만 아니라 계약이행능력을 함께 심사하여 최종 낙찰자를 정한다’라고 수정하여 추가 개정안을 마련하여야 할 것입니다.

[신구조문 대비표]

현행	개정안	우리협회 의견
①지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 재정지출의 부담이 되는 입찰에 있어서는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호에 따라 낙찰자를 결정한다. 1. (생략) 2. (생략) 3. (생략) ②③④(현행과같음)	① (좌동) 1.(생략) 2.삭제 3.(생략) ②③④(현행과같음)	①지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 재정지출의 부담이 되는 입찰에 있어서는 예정가격 이하로서 입찰가격뿐만 아니라 해당 계약이행능력을 함께 심사하여 최종낙찰자를 결정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호에 따라 낙찰자를 결정한다. (생략) 삭제 (생략) ②③④(현행과같음)

(3) 시행령 제 42조 제3항 적극 활용방안

시행령 제42조 제3항은 ‘지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 공사 또는 물품·용역 등의 특성상 필요하다고 인정되는 경우에는 행정자치부장관과의 협의를 거쳐 행정자치부장관이 정한 기준과 달리하여 심사기준을 정할 수 있다’라고 규정하고 있습니다.

학교우유급식의 경우, 낙농진흥법 제3조에 근거하여 주무부처인 농림축산식품부 장관이 학교우유급식 시행지침(매뉴얼)을 매년 제정하여 시행하고 있습니다. 그 시행지침에 의하면 지계법을 준수하도록 명시하고 있습니다.

시행령 제42조 제3항에 근거하여 ‘우유급식’이라는 ‘물품의 특성’상 필요하다고 인정되는 별도의 심사기준 마련이 가능한 것으로 해석됩니다. 농림축산식품부장관(또는 교육부장관 포함)이 귀부와 협의하여 ‘학교우유급식’ 입찰 심사기준을 별도로 마련하고, 동 심사기준에 ‘학생들의 선호도’ 등 학교우유급식 특성에 부합하는 심사기준을 마련하는 방안을 적극 검토해주시기 바랍니다.

아울러, 2016.10.21. 홍문표 의원 대표발의로 학교우유급식 최저가 입찰제 개선을 위한 낙농진흥법 개정안이 발의되었고, 2017.3.14. 전국 낙농가 등 낙농관계자 9,741명이 국회에 제출한 학교우유급식 최저가 입찰제 개선에 관한 입법 청원서를 적극 활용하여 검토해 주시기 바랍니다.

5. 기타 관련 부처와 협의 촉구

아울러 이번 시행령 개정안과 관련하여 학교우유급식 주무부처인 농림축산식품부, 교육부 등과 긴밀한 협의를 통해 근본적인 학교우유급식 개선안을 마련해주시기 바랍니다.

Ⅲ. 결어

우리협회는 귀부가 마련한 지계법 시행령 개정안이 그 동안 최저가입찰제 시행으로 인해 발생한 낙농가들의 피해를 회복하고 출혈경쟁으로 인한 학교우유급식 입찰과정에서 발생하는 여러 가지 문제점을 해결하는 데 큰 도움이 될 것으로 사료됩니다.

다만, 진정한 최저가입찰제 폐지 목적을 달성하기 위해서는 ‘가격요소’ 뿐만 아니라, ‘계약이행능력요소’를 포함한 다면평가의 방식으로 객관적인 점수를 합산하여 ‘최종평가점수’를 산출하는 방향으로 동법시행령 추가개정이 필요합니다.

즉 시행령 제42조 제1항 중 ‘최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 정한다’ 부분을 ‘입찰가격뿐만 아니라 계약이행능력을 함께 심사하여 최종 낙찰자를 정한다’라고 추가 개정안을 마련하여야 진정한 최저가입찰제 폐지에 부합합니다.

나아가 시행령 제42조 제3항 입법취지를 활용하는 방안을 적극 검토해주시기 바랍니다. 즉, 학교우유급식과 관련하여 주무부처인 농림축산식품부장관(또는 교육부장관 포함)이 귀부와 협의하여 ‘학교우유급식’ 입찰 심사기준을 별도로 마련하고, 동 심사기준에 ‘학생들의 선호도’ 등 학교우유급식 특성에 부합하는 심사기준을 마련하는 방안을 적극 검토해주시기 바랍니다.